方曉玲、旦增：西藏縣域鄉(xiāng)村振興探索研究

【內(nèi)容摘要】西藏縣域發(fā)展應(yīng)以銜接農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活需要為基調(diào)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合、分類(lèi)施策、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展原則，在做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化糧食安全意識(shí)，推動(dòng)縣域糧食經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；加快推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，助推縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；推進(jìn)縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；大力提升縣城綜合承載力，保障農(nóng)牧民在城鄉(xiāng)之間可進(jìn)可退；創(chuàng)新縣域基層黨建模式，改進(jìn)黨對(duì)統(tǒng)籌縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興工作的領(lǐng)導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】縣域經(jīng)濟(jì)；縣域發(fā)展；縣域鄉(xiāng)村振興；城鄉(xiāng)融合

【作者簡(jiǎn)介】方曉玲，西藏自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所副研究員；旦增，西藏自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院科研管理處助理研究員。

【文章來(lái)源】原文刊載于《西藏研究》2024年第2期。原文編發(fā)時(shí)略有刪節(jié)調(diào)整，注釋從略。

在新時(shí)代中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)大局中，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有著舉足輕重的戰(zhàn)略意義。面對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的現(xiàn)實(shí)矛盾，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施以及新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)，都需要尋找合適的載體。2022年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)指出縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐；同年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》，也強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)要堅(jiān)持縣域規(guī)劃建設(shè)一盤(pán)棋。作為行政區(qū)劃范疇，縣域處于整個(gè)社會(huì)運(yùn)行體系中承上啟下的樞紐地位，它既是促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的調(diào)節(jié)器，又是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

關(guān)于西藏縣域鄉(xiāng)村振興的研究主題，曾健等學(xué)者從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度把鄉(xiāng)村建設(shè)視為西藏城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑之一，徐愛(ài)燕等學(xué)者則以鄉(xiāng)村振興作為戰(zhàn)略背景分析西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平測(cè)度，丁賽、王鑫淼等學(xué)者認(rèn)為西藏縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體較低，且內(nèi)部差異明顯，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是有效緩解西藏縣域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的重要舉措。這些研究為西藏縣域鄉(xiāng)村振興提供了多角度的思路參考，但關(guān)于西藏縣域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)及其在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的具體作用少有文章分析，縣域發(fā)展如何進(jìn)行適應(yīng)性轉(zhuǎn)型并助力鄉(xiāng)村振興全面實(shí)施，仍是亟需回答的問(wèn)題。本文結(jié)合已有研究，側(cè)重分析西藏縣域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)及其在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的作用，在此基礎(chǔ)上探索以縣域?yàn)檩d體的西藏鄉(xiāng)村振興之路，希冀對(duì)西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施提供有益參考。

一、西藏縣域發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)

從近幾年中央層面政策導(dǎo)向可以看出，過(guò)去我國(guó)圍繞大中型城市特別是大城市為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已經(jīng)得到反思。這種城鎮(zhèn)化為大中型城市的快速發(fā)展帶來(lái)了大量財(cái)政資源、人才、基礎(chǔ)設(shè)施以及各類(lèi)發(fā)展資本的同時(shí)，也造成了大中城市房?jī)r(jià)高漲、交通堵塞、教育擁擠、就醫(yī)困難等問(wèn)題。大中型城市快速發(fā)展的同時(shí)大量縣城卻面臨經(jīng)濟(jì)停滯不前、發(fā)展資源不充足、人口外流嚴(yán)重等困境。2022年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的《2022年政府工作報(bào)告》提出，要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣的幫扶措施，在國(guó)家層面明確了縣域作為鄉(xiāng)村振興工作主戰(zhàn)場(chǎng)的地位，對(duì)縣級(jí)政府在縣域資源統(tǒng)籌和發(fā)展能力建設(shè)方面提出了更高要求。為了更加契合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的研究背景，本文把西藏74個(gè)縣（區(qū)）中除已撤縣為區(qū)的8個(gè)市轄區(qū)之外的66個(gè)縣的縣域發(fā)展普遍性特征總結(jié)如下。

（一）優(yōu)勢(shì)資源豐富，但轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)有限

西藏?fù)碛胸S富的“硬資源”，廣泛地分布在各縣域境內(nèi)。西藏東部三江地區(qū)、喜馬拉雅山區(qū)、岡底斯山區(qū)、廣袤羌塘、雅魯藏布江流域等是重要成礦帶，礦產(chǎn)種類(lèi)占全國(guó)已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)種類(lèi)的57.8%，其中有十幾種為國(guó)家緊缺礦種；西藏林地面積人均占有量居全國(guó)首位，大多林地保持較為完整的原生狀態(tài)；西藏特殊的地理和氣候孕育了大量具備特殊藥理功能的動(dòng)植物，是各種獨(dú)特功效藏藥的原材料；西藏集中了全國(guó)80%以上的高溫地?zé)豳Y源，可供開(kāi)發(fā)利用的地?zé)犸@示區(qū)在300處以上。此外，還有豐富的水資源、太陽(yáng)能資源和風(fēng)能資源等。豐富的“硬資源”中有不少可供開(kāi)發(fā)利用的優(yōu)勢(shì)資源，但在生態(tài)環(huán)保的大格局中，縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)“硬資源”的開(kāi)發(fā)利用十分有限。2013年西藏自治區(qū)人民政府印發(fā)《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)考核辦法（試行）》，對(duì)全區(qū)各縣（區(qū)）政府環(huán)保工作進(jìn)行全面考核，在資源開(kāi)發(fā)利用中確立環(huán)境保護(hù)“一票否決”制度，全區(qū)禁止開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域面積超過(guò)80萬(wàn)平方公里，占全區(qū)國(guó)土面積的70%左右。為正確處理資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，2022年西藏自治區(qū)人民政府印發(fā)《西藏自治區(qū)優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)利益共享機(jī)制實(shí)施辦法（試行）》，明確保護(hù)生態(tài)、科學(xué)開(kāi)發(fā)的基本原則，堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)不得以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，科學(xué)界定優(yōu)勢(shì)資源范圍，對(duì)清潔能源、礦產(chǎn)資源、旅游景觀、中（藏）藥材資源等特色優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行界定。但這種優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)利用仍不能脫離“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，因此符合條件的縣域數(shù)量不多，從總體上看能將優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的十分有限。

（二）縣域人口密度小，市場(chǎng)體系有待健全

西藏土地面積約122.8萬(wàn)平方公里，根據(jù)2021年西藏自治區(qū)第七次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，全區(qū)常住人口約364.8萬(wàn)人，人口密度為2.97人/平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于全國(guó)平均水平。西藏縣域人口密度小，且大多數(shù)人口分散性地分布在廣大農(nóng)牧區(qū)，縣城或縣域中心城鎮(zhèn)的發(fā)展較為滯后，產(chǎn)業(yè)支撐能力較弱，無(wú)法有效滿(mǎn)足縣域內(nèi)農(nóng)牧民的就業(yè)需求。科技部第二次青藏高原綜合科學(xué)考察研究項(xiàng)目中某研究團(tuán)隊(duì)關(guān)于農(nóng)牧企業(yè)分布影響因素在縣域空間作用差異的研究結(jié)果表明，縣域范圍內(nèi)路網(wǎng)密度對(duì)農(nóng)牧企業(yè)分布呈正向影響，人口密度對(duì)農(nóng)牧企業(yè)分布的影響在西藏東南部和西北部正向作用顯著。人口密度最高的中部“一江兩河”區(qū)域（大致范圍指拉薩南部、日喀則東部、山南北部、林芝中西部），農(nóng)牧企業(yè)分布最為集中，人口密度最低的阿里地區(qū)、那曲北部等區(qū)域，農(nóng)牧企業(yè)分布最稀疏。拉薩和林芝的部分縣域可以借助城關(guān)區(qū)和巴宜區(qū)的輻射帶動(dòng)作用培育發(fā)展動(dòng)能，但昌都、日喀則、那曲和阿里的部分地區(qū)已形成連片弱縣的情況。其次，西藏很多縣城與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的距離普遍較遠(yuǎn)，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等彼此聯(lián)系較為松散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西藏“全區(qū)相距150公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有93個(gè)，200公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有24個(gè)，250公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有15個(gè)，700公里以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)”。地理空間上的松散分布也在一定程度上影響了不同群體在日常生活、生產(chǎn)、社會(huì)交往、城鄉(xiāng)貿(mào)易等方面聯(lián)結(jié)體系的形成。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，西藏各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國(guó)家政策的推動(dòng)下獲得了大量經(jīng)濟(jì)資源，形成了運(yùn)動(dòng)式的良好發(fā)展勢(shì)頭，但是城鎮(zhèn)空間布局不平衡狀態(tài)依然存在。截至2019年，西藏共有142個(gè)城鎮(zhèn)，其中110個(gè)分布在東部、南部及“一江兩河”地區(qū)，西部和北部?jī)H分布32個(gè)城鎮(zhèn)，縣城與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣域內(nèi)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、不同縣域的鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的橫向聯(lián)結(jié)并未有效生成，農(nóng)牧生產(chǎn)的產(chǎn)品缺乏暢通高效的流通網(wǎng)絡(luò)，市場(chǎng)發(fā)育不足，市場(chǎng)體系有待健全。

（三）縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，科技創(chuàng)新支撐不足

縱觀西藏66個(gè)縣，農(nóng)牧縣占比超過(guò)60%，整體呈現(xiàn)人口較少、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的特征。在缺少必要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展基礎(chǔ)的情況下，大部分縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為落后，三次產(chǎn)業(yè)之間缺少個(gè)性化發(fā)展模式。大部分縣主要以發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)為主，部分縣發(fā)展了與第一產(chǎn)業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)性行業(yè)。第二產(chǎn)業(yè)中工業(yè)發(fā)展水平較低，建筑業(yè)占比偏高，現(xiàn)代工業(yè)尤其是科技行業(yè)嚴(yán)重不足。第三產(chǎn)業(yè)中新興的金融、信息服務(wù)等行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益都不樂(lè)觀。在治理媒介化觀念以及媒介技術(shù)等因素制約下，西藏縣級(jí)融媒體中心面臨多重實(shí)踐困境。邊境縣中除了區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、氣候條件較好的幾個(gè)縣外，大部分邊境縣“受地理和區(qū)位因素影響，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)趨同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距還沒(méi)有明顯拉開(kāi)”。貿(mào)易減少對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局的依賴(lài)、合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力、適度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，成為未來(lái)保證西藏縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?？萍紕?chuàng)新支撐縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，西藏大多數(shù)高等院校和專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)都位于中心城市，縣域范圍并不具備強(qiáng)大的教育能力和科研能力，也缺乏吸引高新技術(shù)人才的平臺(tái)和環(huán)境。雖然在中央相關(guān)部門(mén)政策指導(dǎo)下，西藏出臺(tái)了優(yōu)惠政策為縣城和廣大農(nóng)牧區(qū)引進(jìn)人才，在援藏工作中以組團(tuán)方式對(duì)口支援縣級(jí)醫(yī)療教育機(jī)構(gòu)，但仍無(wú)法改變縣域?qū)用婵萍既瞬刨Y源總量少、科技進(jìn)步與創(chuàng)新能力低、縣域經(jīng)濟(jì)科技含量不高的現(xiàn)實(shí)。

（四）公共服務(wù)有待完善，人口吸納能力有待增強(qiáng)

基本公共服務(wù)均等化是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中解決我國(guó)主要社會(huì)矛盾的重要措施。2020年黨的十九屆五中全會(huì)提出，到2035年要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。自和平解放以來(lái)，西藏的基本公共服務(wù)從無(wú)到有，穩(wěn)步發(fā)展，特別是改革開(kāi)放后通過(guò)中央巨大的政策支持和對(duì)口省市的支援工作，基本公共服務(wù)建設(shè)進(jìn)入歷史上增長(zhǎng)最快的時(shí)期。2010年中央第五次西藏工作座談會(huì)更是明確將西藏基本公共服務(wù)建設(shè)作為目標(biāo)進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃。“十三五”期間，西藏教育、衛(wèi)生、社保和就業(yè)等領(lǐng)域累計(jì)投入2470億元，比“十二五”增長(zhǎng)98.3%。到2020年，西藏教育整體發(fā)展接近全國(guó)平均水平，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生體系不斷完善，公共文化服務(wù)體系不斷健全。但是，相較于全國(guó)平均水平，西藏縣域公共服務(wù)短板指數(shù)仍處于最高水平，牧業(yè)縣公共服務(wù)薄弱問(wèn)題的發(fā)生率明顯高于全國(guó)平均水平。長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴(lài)路徑造成西藏縣域公共服務(wù)職能過(guò)度集中于政府，社會(huì)和市場(chǎng)力量少有進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)力量的缺位也使公共服務(wù)領(lǐng)域缺少必要的社會(huì)監(jiān)督，政府以經(jīng)費(fèi)預(yù)算式的財(cái)政制度處理公共服務(wù)問(wèn)題，對(duì)社會(huì)問(wèn)題反應(yīng)遲緩，公共服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)?，F(xiàn)有縣城公共服務(wù)側(cè)重以機(jī)構(gòu)或行政區(qū)域?yàn)閱挝桓采w，尚未轉(zhuǎn)向常住人口全覆蓋，缺乏從吸引人口聚集以及縣域農(nóng)民工市民化的視角進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)的意識(shí)?？h域內(nèi)“村轉(zhuǎn)居”后的管理體制有待進(jìn)一步完善?？h城作為農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的承載空間，其空間改造和空間結(jié)構(gòu)重塑有待增速。從政府公共服務(wù)職能分配網(wǎng)絡(luò)看，提供公共服務(wù)的工作人員過(guò)于龐雜，職能過(guò)于碎片化，缺乏公共服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的統(tǒng)籌性。縣域基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)、生活、工作、學(xué)習(xí)、出行等的綜合保障能力有待提升。囿于產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)兩大因素，西藏縣城吸引人口聚集能力普遍較弱，縣域農(nóng)民工市民化進(jìn)程較慢。

二、西藏縣城在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的功能

西藏是我國(guó)特殊的邊疆民族地區(qū)，近些年雖然經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)步提升，但起步晚、底子薄、實(shí)力弱、影響因素復(fù)雜的總體情況沒(méi)有從根本上改變。相較于沿海地區(qū)特別是長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，西藏的上述總體特征更加明顯，縣城在承接城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的作用空間更大。長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)已經(jīng)形成強(qiáng)有力的城市經(jīng)濟(jì)帶，以大中型城市為多元中心聚攏了大量具備現(xiàn)代制造業(yè)的縣級(jí)城市。“東部沿海城市帶內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是城市的‘腳’，其發(fā)展規(guī)律遵從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律?！蔽鞑乜h域經(jīng)濟(jì)則普遍缺乏發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的基本條件，缺少對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)的容納能力，縣城人口構(gòu)成和流動(dòng)主體以縣域農(nóng)牧民為主，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢。這些特征表明，西藏縣城發(fā)展的功能定位應(yīng)以銜接農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活需要為基調(diào)?？h域是西藏農(nóng)牧業(yè)最集中、農(nóng)牧民人口最多的一個(gè)治理板塊，其中，縣城關(guān)系著城鄉(xiāng)之間的要素配置，關(guān)聯(lián)著西藏各地市之間的要素配置，在共同富裕視角下還關(guān)聯(lián)著改革發(fā)展成果和社會(huì)財(cái)富的分配狀況，是西藏城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和地市間協(xié)調(diào)發(fā)展的中間地帶。明確縣城在西藏長(zhǎng)治久安和高質(zhì)量發(fā)展中的功能作用，將有助于確立縣城發(fā)展的全方位思想、科學(xué)規(guī)劃縣城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（一）縣城是西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點(diǎn)

城鄉(xiāng)關(guān)系一旦改變，整個(gè)社會(huì)也會(huì)跟著改變，西藏的高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的兩個(gè)大輪。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合是加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。在西藏現(xiàn)有發(fā)展格局中，省會(huì)城市和地級(jí)市基本形成了各自的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和功能特征，它們作為城市系統(tǒng)與廣大農(nóng)牧區(qū)所在的鄉(xiāng)村系統(tǒng)之間要完成資源、信息和物質(zhì)的互動(dòng)，就需要縣城這個(gè)中間環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。城鄉(xiāng)融合的最終表現(xiàn)是在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、社會(huì)、空間和生活質(zhì)量等維度上的融合，縣城正是西藏的城市系統(tǒng)和農(nóng)牧區(qū)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合、社會(huì)融合、生活質(zhì)量融合等的切入點(diǎn)。

（二）縣城是西藏生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

西藏是重要的國(guó)家生態(tài)安全屏障和國(guó)家生態(tài)文明高地，生態(tài)戰(zhàn)略地位十分重要。根據(jù)西藏自治區(qū)財(cái)政廳數(shù)據(jù)顯示，“十三五”時(shí)期西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)累計(jì)投入502.29億元，較“十二五”時(shí)期增長(zhǎng)93.7%，“十四五”時(shí)期預(yù)計(jì)投入665.43億元，較“十三五”時(shí)期增長(zhǎng)32.48%。多年來(lái)西藏依靠中央和各援藏省市的大力支持，不斷加大在生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技應(yīng)用研發(fā)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、清潔能源使用等方面的資金投入，并在生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)上發(fā)掘本地資源稟賦，推動(dòng)特色農(nóng)牧業(yè)、清潔能源工業(yè)、生態(tài)休閑旅游業(yè)等的發(fā)展，形成防止生態(tài)環(huán)境破壞、提升生態(tài)環(huán)境承載能力、綠色發(fā)展的良性循環(huán)。在這個(gè)循環(huán)運(yùn)作中，縣級(jí)政府、縣域企業(yè)、農(nóng)牧民群眾等是重要的參與主體，依靠財(cái)政資金推行的各項(xiàng)措施基本在縣域?qū)用媸┬?，?015年起連續(xù)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)縣級(jí)考核，也確定了縣城作為西藏生態(tài)文明建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的實(shí)際地位。

（三）縣城是西藏統(tǒng)籌治理工作的紐結(jié)扣

長(zhǎng)期以來(lái)，城市系統(tǒng)和鄉(xiāng)村系統(tǒng)因經(jīng)濟(jì)維度而被二元?jiǎng)澐?，但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理視角下，城鄉(xiāng)關(guān)系更多表現(xiàn)的不是尖銳的對(duì)立，而是與生俱來(lái)的連續(xù)性，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)生活、價(jià)值觀念等在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村層面要實(shí)現(xiàn)共生共治。特別是社會(huì)生活、價(jià)值觀念方面，在過(guò)去的城鄉(xiāng)研究及實(shí)踐中未得到足夠重視。統(tǒng)籌西藏城鄉(xiāng)治理，就是要構(gòu)建城鄉(xiāng)治理共同體，縣城是個(gè)關(guān)鍵位置。以縣城作為紐結(jié)扣，不僅在經(jīng)濟(jì)維度上注重協(xié)同發(fā)展和空間的科學(xué)布局，達(dá)到物質(zhì)表象的形式融合，而且在共治維度上使社會(huì)生活等價(jià)值理性要素得到調(diào)適革新。從紐結(jié)扣的作用看，縣城可以說(shuō)是城鄉(xiāng)共同體治理中的一個(gè)表達(dá)機(jī)制、一種參與載體。

（四）縣城是西藏聚攏基層人才的蓄水池

西藏農(nóng)牧區(qū)地廣人稀、產(chǎn)業(yè)缺乏，對(duì)人才的聚集功能十分微弱。以農(nóng)牧區(qū)實(shí)用人才相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，2019年西藏農(nóng)牧業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員人數(shù)為農(nóng)牧民人口總數(shù)的0.37%，并且存在類(lèi)型結(jié)構(gòu)不合理、年齡結(jié)構(gòu)不合理、專(zhuān)業(yè)人才緊缺等問(wèn)題?？h城作為西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵樞紐，在基層人才隊(duì)伍建設(shè)方面可以起到承上啟下的作用。相比于大中城市，縣城發(fā)展的機(jī)動(dòng)性更強(qiáng)，是很多返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員的首選落腳點(diǎn)?？h城作為西藏聚攏基層人才的蓄水池，其功能發(fā)揮的程度與縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展及公共服務(wù)水平的提升具有密切關(guān)聯(lián)性。人才的進(jìn)入需要相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)以及適合成長(zhǎng)的平臺(tái)來(lái)增強(qiáng)職業(yè)吸引力，人才的穩(wěn)定更需要教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平的提升來(lái)增加人才定居的意愿。

（五）縣城是西藏筑牢執(zhí)政基礎(chǔ)的支撐點(diǎn)

西藏進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，需要發(fā)揮基層黨建的促進(jìn)作用。目前西藏黨建工作仍以傳統(tǒng)的單位模式、行業(yè)模式、社區(qū)模式為主，這類(lèi)黨建模式具有明顯封閉運(yùn)行特征，黨建主體單一，行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化和開(kāi)放性欠缺。立足縣城，以區(qū)域化黨建的視角統(tǒng)籌縣域內(nèi)黨建工作，既是對(duì)基層黨建工作的創(chuàng)新性推進(jìn)，又有利于黨建工作與縣域中心工作的有效銜接，推動(dòng)西藏城鄉(xiāng)黨建活動(dòng)陣地、黨員管理、服務(wù)方式、人才信息等方面的開(kāi)放共享，為西藏筑牢執(zhí)政基礎(chǔ)提供有力支撐。

三、作為西藏鄉(xiāng)村振興載體的縣域發(fā)展原則

根據(jù)上述縣城的五大功能，決定了縣城作為西藏縣域鄉(xiāng)村振興載體“腦”的地位。2023年中央一號(hào)文件13次提到“縣域”，分別從推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、扎實(shí)推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)，以及強(qiáng)化政策保障促進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新三個(gè)方面對(duì)縣域發(fā)展提出了具體要求（見(jiàn)表1）。這些要求為西藏縣域發(fā)展提供了方向性的指導(dǎo)。

表1：2023年中央一號(hào)文件關(guān)于“縣域發(fā)展”的具體要求匯總表

（一）城鄉(xiāng)融合原則

在中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展道路上，西藏的鄉(xiāng)村振興是基于城鄉(xiāng)融合的全面振興，城鄉(xiāng)融合是西藏推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。2023年中央一號(hào)文件從義務(wù)教育均衡發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生資源統(tǒng)籌配置、政策保障和體制機(jī)制創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及普遍服務(wù)類(lèi)設(shè)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)”，可見(jiàn)中央層面已將推進(jìn)城鄉(xiāng)融合作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和全體人民共同富裕的重要舉措。西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中以縣域?yàn)橹黧w的城鎮(zhèn)化是今后的基本走向，縣域作為聯(lián)結(jié)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制的基本載體和實(shí)踐單元。堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合原則，探索西藏縣域發(fā)展，不僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中縣域作為一個(gè)“基本盤(pán)”的作用，還要強(qiáng)調(diào)以縣域?yàn)檩d體的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，更要強(qiáng)調(diào)在社會(huì)財(cái)富的分配中縣域是城鄉(xiāng)居民更均等地分享改革發(fā)展成果的重要途徑。

（二）分類(lèi)施策原則

在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大格局中，西藏縣域整體處于西部民族地區(qū)之中，在自然條件、經(jīng)濟(jì)特色、社會(huì)建設(shè)、發(fā)展方向等方面具備西部民族地區(qū)縣域發(fā)展的總體特征。相較于東部地區(qū)，西藏縣域在“一縣一業(yè)”發(fā)展格局的形塑上仍有很大的提升空間。但從西藏縣域內(nèi)部細(xì)分看，不同縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主攻方向不同，集群化、園區(qū)化，還是生態(tài)化的產(chǎn)業(yè)道路，要基于縣域資源稟賦及發(fā)展空間作出相應(yīng)規(guī)劃；西藏“一核一圈兩帶三區(qū)發(fā)展新格局”中，不同縣域所占功能區(qū)位不同，差異化的發(fā)展戰(zhàn)略相應(yīng)地需要差別化的政策支持和考核評(píng)價(jià)；針對(duì)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域占比較大的縣域，要著重構(gòu)建生態(tài)型的產(chǎn)業(yè)體系，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間以及完善各類(lèi)補(bǔ)償政策和推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)居民生活富裕之間做好平衡。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)原則

調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，謀求縣域發(fā)展新動(dòng)力，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)縣域發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，是推動(dòng)高原經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中西藏縣域發(fā)展的重要目標(biāo)。西藏縣域發(fā)展中的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，包含了融入?yún)^(qū)域發(fā)展和協(xié)同創(chuàng)新的雙重含義。從融入?yún)^(qū)域發(fā)展角度看，西藏是“一帶一路”上與尼泊爾等國(guó)家進(jìn)行邊境貿(mào)易和旅游文化合作的重要對(duì)象，是我國(guó)面向南亞開(kāi)放的重要通道，也是“環(huán)喜馬拉雅經(jīng)濟(jì)合作帶”的重要構(gòu)建者。在融入?yún)^(qū)域發(fā)展的實(shí)踐中，拉薩市、日喀則市等腹地城市是支撐，以21個(gè)邊境縣為主體的縣域經(jīng)濟(jì)是融入?yún)^(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)，作為重要窗口的口岸也都在邊境縣域范圍內(nèi)。融入?yún)^(qū)域發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的關(guān)鍵點(diǎn)，在于縣域經(jīng)濟(jì)將按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和面向未來(lái)科技產(chǎn)業(yè)變革的要求推動(dòng)自身改革和發(fā)展?？h域發(fā)展中的協(xié)同創(chuàng)新原則強(qiáng)調(diào)的是，縣域要根據(jù)自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)與地級(jí)市形成合理分工、功能互補(bǔ)的縱向關(guān)系，與周邊其他縣域形成錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)作協(xié)同的橫向關(guān)系。

四、西藏縣域鄉(xiāng)村振興路徑分析

基于以上原則推進(jìn)的縣域發(fā)展，已經(jīng)從論調(diào)上確立了縣域作為鄉(xiāng)村振興主戰(zhàn)場(chǎng)的重要地位。從縣域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)牧區(qū)發(fā)展的關(guān)系角度看，西藏縣域經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的農(nóng)村性，農(nóng)牧業(yè)是多數(shù)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，縣域視野下的農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合和農(nóng)牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縣域城鄉(xiāng)融合又能帶動(dòng)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和基本公共服務(wù)均等化。西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的新階段，縣域在發(fā)展全局中特別是打通自治區(qū)中心城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施之間的連接通道地位和作用將越來(lái)越突出。鄉(xiāng)村振興則對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)提出了促進(jìn)均衡性、關(guān)注相對(duì)貧困群體、保障農(nóng)牧民在城鄉(xiāng)之間可進(jìn)可退等更多要求。為促進(jìn)西藏縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興有效銜接，要精準(zhǔn)找到縣域在鄉(xiāng)村振興中的發(fā)力點(diǎn)，通過(guò)綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、有效治理等多方位視角，以及資源統(tǒng)籌、一體布局、縣城建設(shè)等多種方式引領(lǐng)并助力鄉(xiāng)村的全面振興。

（一）突出分類(lèi)施策原則，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接

西藏曾是全國(guó)貧困縣比重、深度貧困縣比重和重點(diǎn)生態(tài)功能縣比重最高的地區(qū)，在中央和各援藏省市的幫助下，經(jīng)過(guò)多年的精準(zhǔn)扶貧最終歷史性地消除了絕對(duì)貧困。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果成為告別絕對(duì)貧困后西藏“三農(nóng)”的首要工作，防止返貧同守住糧食安全、耕地保護(hù)一道成為西藏農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要底線。從當(dāng)前西藏鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接情況看，仍面臨不同地市現(xiàn)狀差異較大、政策目標(biāo)較為分散、治理體系難以轉(zhuǎn)換、不同區(qū)域農(nóng)牧民群眾的政策訴求較為廣泛等問(wèn)題。不同地市的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，農(nóng)牧民群眾的發(fā)展需求以及相對(duì)應(yīng)的微觀路徑存在差別，面臨的鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的任務(wù)側(cè)重點(diǎn)也有所不同。雖然西藏整體享受全國(guó)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣政策，但地理?xiàng)l件不同、資源稟賦差異、基礎(chǔ)設(shè)施水平不同、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不同的縣域在統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金時(shí)的主要傾斜方向必然不同。如產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的縣域，可以突出產(chǎn)業(yè)幫扶和就業(yè)幫扶，深入實(shí)施縣域特色產(chǎn)業(yè)的提升行動(dòng)，并完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制；建有易地搬遷點(diǎn)的縣側(cè)重于完善搬遷點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿(mǎn)足搬遷家庭子女入學(xué)、老人照料、生活需要等功能，注重提升搬遷人口的技能培訓(xùn)，以不同區(qū)域協(xié)作、農(nóng)牧民勞動(dòng)力組織化輸出等形式促進(jìn)搬遷人口的內(nèi)外流動(dòng)以獲取更好的發(fā)展機(jī)會(huì)；基層治理能力弱的縣域則更要突出駐村工作的傳幫帶作用，堅(jiān)持駐村干部選派與提升當(dāng)?shù)卮甯刹磕芰ο嘟y(tǒng)一，通過(guò)強(qiáng)化基層治理能力建設(shè)保障鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

（二）強(qiáng)化糧食安全意識(shí)，推動(dòng)縣域糧食經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

西藏地形地貌復(fù)雜多樣，高原氣候明顯，形成了獨(dú)具特色的高原農(nóng)業(yè)。在全面推進(jìn)西藏鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，依照2023年中央一號(hào)文件提出的“抓緊抓好糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供”要求，把保障糧食安全作為首要任務(wù)，在保證口糧絕對(duì)安全的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高效綠色經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。黨的二十大報(bào)告提到要“全方位夯實(shí)糧食安全根基”，不僅僅從數(shù)量上強(qiáng)調(diào)要通過(guò)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等措施提高糧食生產(chǎn)，還從科技支持、市場(chǎng)調(diào)控、食品安全等多重角度強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以人民為中心的糧食安全治理體系。對(duì)于以農(nóng)為主的西藏縣域來(lái)說(shuō)，一方面要順應(yīng)國(guó)家的糧食安全戰(zhàn)略需求，建立支持糧食生產(chǎn)與流通的保障體系，另一方面要立足自身資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)和區(qū)位條件做好產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，做到糧食安全與糧食經(jīng)濟(jì)并駕齊驅(qū)。為確保糧食安全，西藏縣域發(fā)展要把第一產(chǎn)業(yè)作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”看待，繼續(xù)加大支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)力度，加大耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及青稞小麥等種業(yè)的研發(fā)力度，以科技創(chuàng)新推動(dòng)糧食生產(chǎn)能力的發(fā)展。同時(shí)，提升特色化水平加快延伸青稞產(chǎn)業(yè)鏈，打造農(nóng)副產(chǎn)品精深加工的支柱產(chǎn)業(yè)，建立合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制保障農(nóng)民分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)加糧食流通的智能銷(xiāo)售渠道，著力構(gòu)建品牌糌粑、品牌菜籽油的配送終端渠道，推動(dòng)縣域糧食經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（三）加快推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，助推縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

從中央賦予西藏戰(zhàn)略定位的高度思考高原經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，把加快推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)綠色轉(zhuǎn)型作為踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體實(shí)踐，作為助推縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳聯(lián)合五個(gè)部門(mén)印發(fā)關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)全面綠色轉(zhuǎn)型的實(shí)施方案，把農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型中的集成推廣農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)、加快培育農(nóng)業(yè)綠色主體、構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色政策支持體系、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展機(jī)制等重點(diǎn)任務(wù)中的一些具體措施落到了縣域?qū)用妗Ｎ鞑乜h域農(nóng)牧業(yè)綠色轉(zhuǎn)型推進(jìn)工作中，需擴(kuò)大國(guó)家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)、國(guó)家農(nóng)牧業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)、省級(jí)農(nóng)牧業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)等的示范引領(lǐng)作用，在產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)牧業(yè)資源保護(hù)利用、設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展、綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、綠色經(jīng)營(yíng)主體培育、綠色農(nóng)牧業(yè)品牌建設(shè)、農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境整治等方面加強(qiáng)建設(shè)，以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)牧區(qū)為基礎(chǔ)，使不同層次的經(jīng)濟(jì)要素、科技要素構(gòu)成連接網(wǎng)絡(luò)，聚力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展新格局。從縣級(jí)層面推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)資源利用的集約化程度，有條件的縣域農(nóng)牧業(yè)加強(qiáng)設(shè)施裝備建設(shè)，加大高效節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣力度，強(qiáng)化草場(chǎng)資源的可持續(xù)利用以及生物資源的保護(hù)力度，加快縣域統(tǒng)籌綠色有機(jī)品牌的培育力度，強(qiáng)化農(nóng)牧產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)牧產(chǎn)品供給，以農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的探索實(shí)踐助推縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）推進(jìn)縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

2022年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》指出，要促進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，這是中央層面發(fā)出的通過(guò)縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化有效支撐協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向指引。2024年西藏政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持興城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)村、持續(xù)推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，聚焦交通干線、河谷沿線、邊境一線，實(shí)施中心縣城和節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)補(bǔ)短板行動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。相較于城市經(jīng)濟(jì)，西藏縣域經(jīng)濟(jì)中一產(chǎn)占比相對(duì)較大，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合要緊緊遵循這個(gè)發(fā)展邏輯，通過(guò)大力推進(jìn)縣域基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，破除縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的硬件障礙，打造縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的立體空間，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)資源的順暢流動(dòng)與合理配置?？h域城鄉(xiāng)教育資源、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等公共服務(wù)的一體化建設(shè)，則關(guān)系到滿(mǎn)足西藏城鄉(xiāng)居民對(duì)美好生活向往的基本需求，是西藏實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求?？h域公共服務(wù)一體化建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化縣級(jí)層面的統(tǒng)籌與規(guī)劃，推動(dòng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)；大力發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，以遠(yuǎn)程教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為依托促進(jìn)縣城教育資源向鄉(xiāng)村學(xué)校的輻射；推進(jìn)縣域醫(yī)共體建設(shè)，試點(diǎn)開(kāi)展縣人民醫(yī)院全面托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作，選優(yōu)配強(qiáng)衛(wèi)生院班子，分批派送技術(shù)骨干入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，為不同實(shí)際情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供量身定制的醫(yī)療服務(wù)共同體方案；根據(jù)不同縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及縣鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)情況，科學(xué)考察縣域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、托兒機(jī)構(gòu)等的供需結(jié)構(gòu)及空間布局，優(yōu)化縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)銜接的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（五）大力提升縣城綜合承載力，保障農(nóng)牧民在城鄉(xiāng)之間可進(jìn)可退

近年來(lái)“空心化”成為中國(guó)“三農(nóng)”研究領(lǐng)域的高頻詞，從村落空間布局上的空心化，到青壯年勞動(dòng)力外流引起的人口空心化，再到村落經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體形態(tài)的空心化，在眾多學(xué)者筆下，村落的空心化及其最終的結(jié)局“村落終結(jié)”似乎已是定局。但也有學(xué)者清醒地指出“空心化”只是部分地區(qū)農(nóng)村的真實(shí)現(xiàn)狀，不能用它涵蓋中國(guó)農(nóng)村的整體特征。同樣，“空心化”并不是西藏鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀的特征總結(jié)。對(duì)于西藏農(nóng)牧民來(lái)說(shuō)，除了省會(huì)城市、地級(jí)市外，縣城是剩余勞動(dòng)力向村外流動(dòng)的首選地。這種流動(dòng)方式既滿(mǎn)足了一個(gè)家庭剩余勞動(dòng)力外出掙錢(qián)的需求，也滿(mǎn)足了一個(gè)家庭農(nóng)牧生產(chǎn)的延續(xù)性以及家庭成員之間的相互支持需要。村落家中留守部分家庭成員完成日常農(nóng)牧作業(yè)，青壯年勞動(dòng)力縣城打工，學(xué)齡青少年縣城就讀，后二者利用周末節(jié)假日往返于縣城與村之間，是較為常見(jiàn)的一種生產(chǎn)生活形態(tài)。保障農(nóng)牧民群眾在城鄉(xiāng)之間可進(jìn)可退，就需要在大力提升縣城綜合承載力的同時(shí)保持農(nóng)牧民所享基本權(quán)利不變。通過(guò)增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的功能、健全配套設(shè)施，發(fā)展商貿(mào)物流配送，降低入駐企業(yè)的生產(chǎn)成本和交易成本，留住企業(yè)，增加農(nóng)牧民群眾就近就業(yè)渠道；統(tǒng)籌西藏不同類(lèi)型縣城的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全等需要，因地制宜補(bǔ)短板，著力改善縣城市政公用設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧民到縣城就地城鎮(zhèn)化的吸引力；著力完善縣城消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展農(nóng)牧民群眾適用的消費(fèi)聚集區(qū)，通過(guò)縣城消費(fèi)市場(chǎng)引導(dǎo)農(nóng)牧民群眾向新型消費(fèi)轉(zhuǎn)型；穩(wěn)定農(nóng)牧區(qū)土地制度，包括易地搬遷農(nóng)牧民的土地承包、宅基地相關(guān)政策保障，避免易地搬遷人口的貧困空間平移現(xiàn)象，保護(hù)外出務(wù)工村民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，確保農(nóng)牧民不因人口流動(dòng)而喪失生計(jì)安全屏障。

（六）創(chuàng)新縣域基層黨建模式，改進(jìn)黨對(duì)統(tǒng)籌縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興工作的領(lǐng)導(dǎo)

推進(jìn)西藏縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，促進(jìn)縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，涉及眾多重大關(guān)系的調(diào)整以及不同領(lǐng)域工作的協(xié)調(diào)，需要發(fā)揮黨總攬全局的關(guān)鍵作用。打破現(xiàn)有縣城黨建單位化、基層黨建邊緣化的局面，以縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展為中心工作，聯(lián)合縣域內(nèi)各類(lèi)黨組織，開(kāi)展常態(tài)化的黨組織共建共聯(lián)?；谖鞑乜h域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及鄉(xiāng)村全面振興的現(xiàn)實(shí)需要，調(diào)整城鄉(xiāng)分治的黨建格局，“構(gòu)建以塊為主、條塊結(jié)合、縱橫交錯(cuò)、互通共融、城鄉(xiāng)一體”的縣域基層黨建新形態(tài)，并將縣域基層黨建工作嵌入到縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理工作之中。從縣級(jí)層面加強(qiáng)黨對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，在統(tǒng)籌縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興工作中，客觀分析不同類(lèi)型縣域的發(fā)展規(guī)律，避免超越實(shí)際的規(guī)劃，做好系統(tǒng)完備工作方案的同時(shí)提出具體可行的措施條目?？h域內(nèi)城鄉(xiāng)之間以強(qiáng)帶弱、以大帶小對(duì)不同類(lèi)型黨組織進(jìn)行聯(lián)建。對(duì)于縣域內(nèi)資源雷同而分散的鄉(xiāng)村，通過(guò)黨組織的協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)同質(zhì)資源的統(tǒng)籌利用與產(chǎn)業(yè)集中；對(duì)于縣域內(nèi)土地、人才、市場(chǎng)等要素需要統(tǒng)籌互補(bǔ)的鄉(xiāng)村，按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、抱團(tuán)發(fā)展的原則建立聯(lián)合黨組織引領(lǐng)共同發(fā)展；引導(dǎo)入駐縣城社區(qū)或縣域內(nèi)鄉(xiāng)村的企業(yè)與所在村居建立聯(lián)合黨組織，建立黨建聯(lián)席會(huì)議制度，定期交流產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轄區(qū)發(fā)展面臨的重大事項(xiàng)和棘手問(wèn)題，以縣域基層黨建創(chuàng)新和組織振興帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和西藏鄉(xiāng)村的全面振興。