楊明洪：論對口支援西藏的歷史性貢獻(xiàn)

【摘要】以“分片負(fù)責(zé)，對口支援，定期輪換”為內(nèi)涵的對口援藏，成為西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和中國特色社會主義建設(shè)的一項(xiàng)重要制度。在西藏與全國一道推動實(shí)現(xiàn)“第二個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的新時(shí)代，對口援藏的地位更加重要，作用更加突出。科學(xué)看待對口援藏自身的制度變化與歷史性貢獻(xiàn)具有重要意義。對口援藏的歷史性貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為它是“差別化的區(qū)域性政策”的實(shí)現(xiàn)形式，在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)對口援藏的體制化、體系化以及培育出援藏精神。這三個(gè)方面相互貫通、有機(jī)統(tǒng)一，為開創(chuàng)援藏工作新局面提供了科學(xué)指南，更好地推動對口援藏邁向新階段。

【關(guān)鍵詞】對口援藏；制度優(yōu)勢；區(qū)域性政策；體制機(jī)制；援藏精神

【作者】楊明洪，云南大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院教授，四川大學(xué)中國藏學(xué)研究所專職研究員。

中華人民共和國成立尤其是改革開放以來，經(jīng)過長期的實(shí)踐探索，1994年中央召開了第三次西藏工作座談會,將“對口支援西藏”（下文簡稱“對口援藏”）制度明確為“分片負(fù)責(zé)，對口支援，定期輪換”，并長期堅(jiān)持。在過去的30年中，對口援藏在實(shí)踐中不斷完善，不僅成為加快西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善民生的重要力量，而且成為西藏與祖國其他地區(qū)聯(lián)系的重要橋梁和紐帶，在鑄牢中華民族共同體意識方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。對口援藏已經(jīng)成為西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一項(xiàng)重要制度，也發(fā)展成為中國特色社會主義建設(shè)的一項(xiàng)重要制度。在西藏與全國一道邁進(jìn)“第二個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的新時(shí)代，對口援藏的地位更加重要，作用更加突出。

作為一項(xiàng)重要制度，對口援藏的形成和發(fā)展在西藏社會主義建設(shè)史上具有重要意義，有其歷史性貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)為它是中國特殊區(qū)域政策的實(shí)現(xiàn)形式，并在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)對口援藏的體制化、體系化以及由此孕育出的援藏精神，成為鑄牢中華民族共同體意識的重要載體，在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)對口援藏的體制化，意味著在實(shí)施對口援藏中找到了推進(jìn)的有效方式，可以避免實(shí)踐上的盲目性。在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)對口援藏的體系化，意味著在推進(jìn)對口援藏進(jìn)程中找到了內(nèi)在規(guī)律，找到了可以提升有效性的正確途徑。在實(shí)踐中孕育出援藏精神，意味著在推進(jìn)對口援藏進(jìn)程中找到了正確處理物質(zhì)和精神的關(guān)系，可以使用精神力量去推進(jìn)西藏物質(zhì)文明建設(shè)。對口援藏助推鑄牢中華民族共同體意識，意味著在西藏這樣的邊疆民族地區(qū)找到了鑄牢中華民族共同體意識的載體和平臺。上述四個(gè)方面相互貫通、有機(jī)統(tǒng)一，有助于開創(chuàng)援藏工作新局面，進(jìn)一步彰顯對口援藏的制度演化趨勢與歷史性貢獻(xiàn)。

一、對口援藏作為特殊區(qū)域政策的實(shí)現(xiàn)形式

我國實(shí)行各民族一律平等、共同繁榮發(fā)展的民族政策，讓任何一個(gè)邊遠(yuǎn)的地方、任何一個(gè)民族公平公正地享有國家提供的公共服務(wù)、共享國家發(fā)展的成果是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。對口援藏政策的實(shí)施，充分體現(xiàn)了中央對西藏的特殊關(guān)懷，也充分體現(xiàn)全國人民對西藏的無私支援?！叭珖г鞑亍币约半S后實(shí)施的“對口援藏”政策，是基于“共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”的價(jià)值認(rèn)識和“西藏特殊性”的政治認(rèn)知而進(jìn)行的。

（一）價(jià)值追求和政治認(rèn)知

1.從價(jià)值追求方面考察

在中國，各民族之間的關(guān)系是“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，各少數(shù)民族也相互離不開”，而各民族要實(shí)現(xiàn)“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”，就要從根本上解決與消除“事實(shí)上的不平等”，就是要真誠地幫助少數(shù)民族發(fā)展進(jìn)步。1950年7月21日，鄧小平在歡迎赴西南地區(qū)中央民族訪問團(tuán)大會上指出，“實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那自治就是空的?！?953年10月18日，毛主席接見西藏國慶觀禮團(tuán)、參觀團(tuán)代表談話時(shí)指出，“中央有什么東西可以幫助你們的一定會幫助你們。幫助各少數(shù)民族，讓少數(shù)民族得到發(fā)展和進(jìn)步，是整個(gè)國家的利益。各少數(shù)民族的發(fā)展和進(jìn)步都是有希望的?！?957年8月4日，周恩來在青島民族工作座談會上強(qiáng)調(diào)：“我們國家的民族政策，是繁榮各民族的政策，……我們不能設(shè)想，只有漢族地區(qū)工業(yè)高度發(fā)展，讓西藏長期落后下去，讓維吾爾自治區(qū)長期落后下去，讓內(nèi)蒙牧區(qū)長期落后下去，這樣就不是社會主義國家了。我們社會主義國家，是要所有的兄弟民族地區(qū)、區(qū)域自治的地方，都現(xiàn)代化。”

黨的十一屆三中全會以來，黨和國家的中心工作轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，發(fā)展成為國家最緊迫的任務(wù)，西藏的發(fā)展更加受到中央的關(guān)注。1980年召開的中央第一次西藏工作座談會提出“有計(jì)劃有步驟地使西藏興旺發(fā)達(dá)、繁榮富裕起來”，1984年召開的中央第二次西藏工作座談會則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“使一百六十萬農(nóng)牧民盡快富裕起來”。李鵬在1985年8月就講過“從全國看，西藏仍然是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)之一，與全國先進(jìn)地區(qū)相比，還有很大差距。……全國支援了西藏，同樣，西藏也支援了全國”。1987年6月29日，鄧小平會見美國總統(tǒng)卡特時(shí)著重強(qiáng)調(diào)：“西藏是人口很稀少的地區(qū)，地方大得很，單靠二百萬藏族同胞去建設(shè)是不夠的，漢人去幫助他們沒有什么壞處?！彼M(jìn)一步指出：“目前西藏情況有了明顯的變化，西藏人民生活有了不小的改善，但總的講還是處于落后狀況，還有很多事情要做。不僅西藏，其他少數(shù)民族地區(qū)也一樣。我們的政策是著眼于把這些地區(qū)發(fā)展起來?！^察少數(shù)民族地區(qū)主要是看那個(gè)地區(qū)能不能發(fā)展起來?！?987年10月16日，鄧小平會見聯(lián)邦德國巴伐利亞州州長施特勞斯時(shí)也指出，“我們對西藏采取扶持的方針，要內(nèi)地幫助西藏發(fā)展。關(guān)鍵是要使西藏人民提高物質(zhì)和文化生活水平?！绷?xí)近平在2014年的中央民族工作會議上同樣指出：“發(fā)展是解決民族地區(qū)各種問題的總鑰匙?！比绻褡宓貐^(qū)發(fā)展差距持續(xù)拉大趨勢長期得不到根本扭轉(zhuǎn)，就會造成心理失衡乃至于民族關(guān)系、地區(qū)關(guān)系失衡，而落實(shí)民族區(qū)域自治制度，關(guān)鍵是幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。

2.從政治認(rèn)知方面考察

對西藏的政治認(rèn)知，既來源于黨的治藏方略的歷史繼承，又源于對西藏特殊性的認(rèn)識。元代以來的歷代中央政府，對西藏采取了諸如“因俗而治”、“以夷治夷”、“恩威并施”以及利用宗教等統(tǒng)治手段，化解了民族矛盾，進(jìn)一步密切了中央政權(quán)與藏族地方的關(guān)系，促進(jìn)了西藏與其他省市的經(jīng)濟(jì)文化交流，維護(hù)了國家統(tǒng)一。

中國共產(chǎn)黨對西藏特殊性的認(rèn)知，源于20世紀(jì)50年代以毛澤東為核心的黨中央第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對西藏革命和建設(shè)的經(jīng)營。改革開放以后，特別是中央第一、二次西藏工作座談會以來，對西藏特殊性相當(dāng)重視。中央轉(zhuǎn)發(fā)第一次西藏工作座談會紀(jì)要時(shí)指出：“西藏是祖國神圣領(lǐng)土不可分割的一部分，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化和自然條件都有特殊重要性的民族自治區(qū)，”特別提請中央各部門重視西藏的特殊情況。中央第二次西藏工作座談會再次重申西藏的特殊性，要求處理好西藏與全國的“共同性”，強(qiáng)調(diào)“西藏在我國是一個(gè)具有很大特殊性的地方，它不僅同內(nèi)地各省的情況有很大的差異，而且同內(nèi)蒙古、新疆等民族自治區(qū)相比也有許多的不同。”1985年8月，胡啟立在慶祝西藏自治區(qū)成立20周年干部大會的講話闡述了西藏的特殊性，他指出中央對西藏建設(shè)極為重視，“這不僅因?yàn)槲鞑氐靥幨澜缥菁梗匀画h(huán)境特殊，戰(zhàn)略位置重要；不僅因?yàn)檫@里基本上是單一民族——藏族聚居的地區(qū)，有獨(dú)特的民族傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰；而且因?yàn)樗L期處于閉塞狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，生產(chǎn)力水平較低，交通運(yùn)輸、商品經(jīng)濟(jì)和教育、科技還很不發(fā)達(dá)?！?/p>

從中央第三次西藏工作座談會開始，對西藏特殊性的認(rèn)識轉(zhuǎn)到西藏工作“地位論”。西藏“地位論”可以從江澤民在中央第三次西藏工作座談會上提出的“三個(gè)涉及”和“兩個(gè)全局”得到說明。“三個(gè)涉及”是：“西藏的穩(wěn)定，涉及國家的穩(wěn)定；西藏的發(fā)展，涉及國家的發(fā)展；西藏的安全，涉及國家的安全。”“兩個(gè)全局”則是：“重視西藏工作，實(shí)際上就是重視全局的工作；支持西藏工作，實(shí)際上就是支持全局工作。”后來，江澤民提出“兩個(gè)絕不能”論斷，即：絕不能讓西藏從祖國分裂出去，也絕不能讓西藏長期處于落后狀態(tài)。江澤民在中央第四次西藏工作座談會提出“四個(gè)事關(guān)”，即“西藏的發(fā)展、穩(wěn)定和安全，事關(guān)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，事關(guān)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，事關(guān)祖國統(tǒng)一和安全，也事關(guān)我們的國家形象和國際斗爭。”2010年1月9日，胡錦濤主持中央政治局會議提出“三個(gè)事關(guān)”，即事關(guān)全面建設(shè)小康社會全局，事關(guān)國家安全，事關(guān)中華民族根本利益和長遠(yuǎn)發(fā)展。習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上提出“兩個(gè)涉及”，即西藏穩(wěn)定涉及國家穩(wěn)定，西藏安全涉及國家安全，并進(jìn)一步明確西藏工作在黨和國家工作大局中的特殊性，西藏民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定對國家統(tǒng)一和安全具有重大意義。習(xí)近平在中央第七次西藏工作座談會上指出：“中央支持西藏、全國支援西藏，是黨中央的一貫政策，必須長期堅(jiān)持，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，開創(chuàng)援藏工作新局面?！?/p>

實(shí)行“全國支援西藏”是中央充分考慮西藏歷史和現(xiàn)實(shí)而做出的重大戰(zhàn)略決策。李瑞環(huán)在中央第四次西藏工作座談會上對為什么要實(shí)行“全國支援西藏”做出了詳細(xì)說明：“我們之所以要在各方面任務(wù)十分繁重、財(cái)力十分緊張的情況下堅(jiān)持全國支援西藏：首先，因?yàn)槲鞑刈匀粭l件差?！诙?，因?yàn)槲鞑匕l(fā)展起步晚?！谌?yàn)槲鞑貞?zhàn)略地位重要。……第四，因?yàn)槲鞑厥俏覀兣c國際反華勢力斗爭的一個(gè)焦點(diǎn)?！薄皩?shí)踐已經(jīng)證明，全國支援西藏是一個(gè)正確的方針，對西藏加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步、全國改變落后面貌產(chǎn)生了巨大推動作用。”同時(shí)，人們也認(rèn)識到，援藏工作事關(guān)國家安全穩(wěn)定、事關(guān)中華民族多元一體化格局的鞏固發(fā)展、事關(guān)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

價(jià)值追求是黨制定政策的基本觀點(diǎn)和依據(jù)，而政治認(rèn)知是黨制定政策的前提，這兩個(gè)方面的結(jié)合促進(jìn)對口援藏成為西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一項(xiàng)重要制度，也發(fā)展成為中國特色社會主義建設(shè)的一項(xiàng)重要制度。

（二）“差別化的區(qū)域性政策”的具體化

從國家角度理解，加快西藏發(fā)展和維護(hù)西藏穩(wěn)定是國家的一項(xiàng)特殊事項(xiàng)，而從國家實(shí)施政策理解，加快西藏發(fā)展和維護(hù)西藏穩(wěn)定是國家實(shí)施的“差別化的區(qū)域性政策”。江澤民和李鵬在中央第三次西藏工作座談會上的講話反映出這一點(diǎn)。江澤民指出：“關(guān)心西藏、支援西藏是黨和國家的一貫政策，是全國各族人民的共同責(zé)任?！崩铢i則講道：“對西藏的特殊優(yōu)惠政策，是根據(jù)西藏的實(shí)際情況采取的，其他地方不要援例攀比。這次會上，有的民族區(qū)域自治地方的同志已經(jīng)明確表示決不攀比，這種態(tài)度是非常好的，值得表揚(yáng)，應(yīng)該提倡?！敝醒氲谒拇挝鞑毓ぷ髯剷?，李瑞環(huán)也指出：“中央為一個(gè)地區(qū)先后四次召開專門會議并動員全國予以支援，西藏是惟一的。”因此，對口援藏是較為特殊的區(qū)域政策之一。

黨的十八大以來，黨和國家重視國家整體建設(shè)，同時(shí)更加發(fā)揮區(qū)域差異化政策的作用。中央先后兩次召開西藏工作座談會和新疆工作座談會，多次召開會議解決西部大開發(fā)、中部崛起和東北振興等區(qū)域性發(fā)展問題，并把兩個(gè)集中連片貧困地區(qū)納入限時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)完成脫貧任務(wù)地區(qū)。在這種背景下，中央同樣非常重視西藏工作。

對口支援是真誠地幫助少數(shù)民族進(jìn)步發(fā)展的一種方式，也是“差別化的區(qū)域性政策”的具體實(shí)現(xiàn)形式?！叭珖г鞑亍奔劝▽谥г?，也包括中央高比例（即中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占西藏自治區(qū)財(cái)政支出的高比例）財(cái)政轉(zhuǎn)移和中央對西藏實(shí)施的扶持優(yōu)惠政策，以及全國人民給予西藏人民無私幫助等。對口援藏是一種正式的制度安排，兄弟省市、中央企業(yè)和中央、國家機(jī)關(guān)按照穩(wěn)定的結(jié)對關(guān)系給予實(shí)質(zhì)性援助。這種方式是“全國支援西藏”的一種較為特殊方式，是幫助西藏發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的重要舉措。經(jīng)過長期探索，對口援藏制度日趨成熟，中央政府把援藏任務(wù)分解給17個(gè)省市、17個(gè)中央企業(yè)以及相應(yīng)的中央政府職能部門去完成。

這里應(yīng)當(dāng)指出的是，對口援藏區(qū)別于中央對西藏的特殊財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。后者是中央在按照因素法計(jì)算的財(cái)政預(yù)算中充分突出西藏的特殊性，對西藏某些方面和領(lǐng)域作出特殊考慮，預(yù)算中有額外的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給西藏自治區(qū)。而對口援藏是在全國預(yù)算體制之外給承擔(dān)援藏任務(wù)的省市、中央企業(yè)和中央機(jī)關(guān)（黨中央、國務(wù)院所屬各部門及其所屬企事業(yè)單位）增加的一項(xiàng)事權(quán)和支出責(zé)任。

（三）從中央特殊事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為“差別化的區(qū)域性政策”

中央第一次西藏工作座談會提出:“全國各有關(guān)地方和地區(qū)要根據(jù)上級的指示，認(rèn)真做好支援西藏的工作，”由此支援西藏逐步成為支持西藏發(fā)展的一種方式。中央第二次西藏工作座談會進(jìn)一步提出,“堅(jiān)持行之有效的對口支援的辦法，而且要越辦越好”；在慶祝西藏自治區(qū)成立20周年干部大會上，胡啟立指出：“要加強(qiáng)同各兄弟自治區(qū)和內(nèi)地各省市的聯(lián)系，把行之有效的對口支援辦得更好”；李鵬強(qiáng)調(diào)：“全國支援了西藏，同樣，西藏也支援了全國?！睘橄蛭鞑刈灾螀^(qū)成立20周年獻(xiàn)禮，中央決定安排北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建、山東、四川和廣東九省市幫助西藏建設(shè)43項(xiàng)工程。各省市的人民政府主要負(fù)責(zé)同志親自掛帥，相繼成立了援藏領(lǐng)導(dǎo)小組向西藏派出了優(yōu)秀的施工隊(duì)按程序施工。九省市為建設(shè)這43項(xiàng)工程共投入了1.9萬人，在一年多的時(shí)間里完成了這些工程，為西藏提供了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)項(xiàng)目。對口支援最初是政治動員為主，逐步發(fā)展到一種制度性安排，并通過科層組織體系去實(shí)施。

對援藏來講，中央第三次西藏工作座談會是一個(gè)里程碑。江澤民在這次會議上指出：“中央各部委，各省、自治區(qū)、直轄市，都要從黨的工作全局和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，從增強(qiáng)中華民族凝聚力的高度，深刻認(rèn)識中央關(guān)于全國支援西藏的決策的深遠(yuǎn)意義，……這件事要堅(jiān)持不懈地長期做下去?！边@次會議后的中央文件做出了這樣的安排：“黨中央、國務(wù)院各部委和各省區(qū)市，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)開發(fā)、教育衛(wèi)生、干部交流等方面與西藏建立相對穩(wěn)定的、各方面配套的對口支援關(guān)系?？刹扇?nèi)地兩三個(gè)省市對口支援西藏一個(gè)地市的方法。確立對口支援關(guān)系，……總體上由國家進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。做到突出重點(diǎn)，長短結(jié)合，形式多樣，講求實(shí)效?！苯?jīng)過籌備，1995年4月對口援藏得到落實(shí)，北京、江蘇對口支援拉薩，湖南、湖北對口支援山南，河北、陜西對口支援阿里，廣東、福建對口支援林芝，上海、山東對口支援日喀則，遼寧、浙江對口支援那曲，四川、天津?qū)谥г?，黨中央和國務(wù)院機(jī)關(guān)及其所屬企事業(yè)單位也對口支援西藏各黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)等。

2000年開始實(shí)施的“西部大開發(fā)政策”使得人們關(guān)注地區(qū)發(fā)展差距，而西藏與東部沿海差距的日益拉大受到越來越多的關(guān)注。于是，從2001年開始擴(kuò)大對口援藏政策。一是將黑龍江、吉林、安徽納入對口支援西藏的省市，分別對口支援日喀則、山南兩個(gè)地區(qū)；二是將處于邊境地區(qū)的27個(gè)縣納入受援對象，西藏自治區(qū)全境被作為對口援藏政策的覆蓋范圍；三是17個(gè)中央企業(yè)也作為對口支援西藏的援助單位，出錢出人援助17個(gè)縣。以此安排為基礎(chǔ)，對口援藏發(fā)展出省市援藏體系、央企援藏體系和中央機(jī)關(guān)牽頭實(shí)施的“系統(tǒng)援藏”，并取得良好成效。2015年開始實(shí)施“精準(zhǔn)脫貧政策”，考慮到西藏與其他省市特別是沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的現(xiàn)實(shí)，中央將西藏作為精準(zhǔn)脫貧中的“重中之重”，要求承擔(dān)對口援藏任務(wù)的17個(gè)省市、17個(gè)中央企業(yè)和中央機(jī)關(guān)要加大援藏資金投入到西藏扶貧開發(fā)領(lǐng)域，使得受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民收入實(shí)現(xiàn)更快速度增長。

二、對口援藏實(shí)施的體制化

從政府職能運(yùn)作角度看，對口援藏涉及援藏資源（即各種人、財(cái)、物）在受援雙方之間的“輸入”和“輸出”，而支配援藏資源的這種配置，受制于不同層級政府之間的事權(quán)配置和支出責(zé)任的匹配，如果僅做出體制和機(jī)制上的正式安排，則援藏資源的“輸入”和“輸出”將單純處于政治動員階段，無法進(jìn)入常規(guī)化軌道。經(jīng)過長期的實(shí)踐探索，對口援藏實(shí)施的體制和機(jī)制日趨完善，相對應(yīng)的事權(quán)配置和支出責(zé)任的匹配逐漸進(jìn)入體制化框架，并形成一套完整的對口援藏體制機(jī)制。這標(biāo)志著對口援藏走向成熟，也成為它的歷史性貢獻(xiàn)，一方面對口援藏制度自身得到不斷完善，另一方面又為其他地區(qū)實(shí)施的對口支援提供了樣本。

（一）建立起援助與受援雙方的銜接機(jī)制

“前方”、“后方”是省市援藏過程中出現(xiàn)的特殊詞匯。人們借用軍事概念，例如，將設(shè)在受援方的援藏工作機(jī)構(gòu)稱為“××省援藏前方指揮部”，而設(shè)在支援方的援藏工作領(lǐng)導(dǎo)小組比喻為“××省后方援藏指揮部”。前者正式的名稱一般稱為“××援藏工作隊(duì)”，由支援方派出的總負(fù)責(zé)人稱為“領(lǐng)隊(duì)”，成員是派出的援藏干部；后者是援藏省市的省級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，相關(guān)省級部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組成員，主要職責(zé)是決策，其下設(shè)有辦公室等常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對外援助的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，對援藏重大事項(xiàng)和項(xiàng)目資金計(jì)劃作出決定。之所以成為“前后方指揮部”，是因?yàn)榕沙龅脑毓ぷ麝?duì)處于“作戰(zhàn)”的“前方”，具體執(zhí)行來自“后方指揮部”下達(dá)的援藏任務(wù)，而援藏省市負(fù)責(zé)援藏任務(wù)相關(guān)事務(wù)的決策、檢查、監(jiān)督。同時(shí)，對口援藏涉及受援雙方。從受援方來看，西藏自治區(qū)對口援藏工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組由分管經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，各市、地和縣（區(qū)）政府部門主要負(fù)責(zé)人為成員，下設(shè)辦公室；各市、地和縣（區(qū)）援藏工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組由行政“一把手”擔(dān)任組長，對口援藏省市援藏工作總領(lǐng)隊(duì)和受援市、相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長，援藏省市、援藏央企以及受援市、地政府部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，其下設(shè)有辦公室，并將援助方派出的“前方指揮部”納入其中。前者用于協(xié)調(diào)銜接受援雙方的援藏工作(與各省援藏辦公室銜接），制定西藏范圍內(nèi)援藏的保障性政策措施；后者制定受援市、地、縣（區(qū)）的保障性政策措施，協(xié)調(diào)銜接具體項(xiàng)目落地。如此緊密的統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制顯示其制度優(yōu)勢。

（二）建立起援藏規(guī)劃、援藏項(xiàng)目規(guī)劃與援藏項(xiàng)目審批的協(xié)同機(jī)制

由于援藏項(xiàng)目規(guī)劃基本上還是在“援藏體系內(nèi)部存在著競爭性機(jī)制，援助方并不愿意被其兄弟單位甩在后面”機(jī)制中進(jìn)行的，用援藏干部的話講，“項(xiàng)目規(guī)劃之后就是我們回到原單位籌措資金”，所以，援藏省市的援藏資金投入有較大增長。自2010年中央第五次西藏工作座談會對援藏實(shí)物工作量有硬性規(guī)定之后，援藏項(xiàng)目規(guī)劃的重要性更加凸顯。援藏項(xiàng)目規(guī)劃包括兩種：一是對口支援西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，二是援藏項(xiàng)目本身的規(guī)劃。對口支援西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃通常是邀請第三方參與編制，而援藏項(xiàng)目本身的規(guī)劃則是前期調(diào)查并作出項(xiàng)目可行性研究，被確認(rèn)是成熟的項(xiàng)目才有可能被安排進(jìn)入規(guī)劃。因此，援藏干部的任務(wù)之一就是援藏項(xiàng)目前期調(diào)查，與當(dāng)?shù)卣浞謪f(xié)商。值得一提的是，這種“規(guī)劃”與中央對援藏實(shí)物工作量的考核指標(biāo)緊密聯(lián)系在一起，“資金跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著規(guī)劃走。”實(shí)際上，規(guī)劃得到批準(zhǔn)，項(xiàng)目與資金也就得到批準(zhǔn)，“前方”援藏干部的中心任務(wù)就是實(shí)施這些項(xiàng)目。

作為建設(shè)項(xiàng)目，援藏項(xiàng)目的審批與其他建設(shè)項(xiàng)目的評審，均是按照國家規(guī)定的程序和規(guī)范進(jìn)行。同時(shí)，由于援藏項(xiàng)目的資金渠道具有特殊性，省市援助的項(xiàng)目資金多半來源于援助方的財(cái)政資金，當(dāng)然也有來源于非政府資金，由此可以將援藏項(xiàng)目的審批分成兩類程序，一類是建設(shè)項(xiàng)目資金的審批，另一類是建設(shè)項(xiàng)目本身的審批?，F(xiàn)實(shí)中，這兩類審批程序有交叉。人們更關(guān)心建設(shè)項(xiàng)目資金的審批，因?yàn)樗c對口援藏制度聯(lián)系在一起?，F(xiàn)有材料顯示，援藏項(xiàng)目規(guī)劃的審批有三個(gè)主體，需要報(bào)經(jīng)西藏自治區(qū)政府和援藏省市政府批準(zhǔn)，報(bào)經(jīng)中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家發(fā)改委審核備案。如此有序的援藏項(xiàng)目的規(guī)劃與審批提高了援藏資源配置效率。

（三）建立起援藏項(xiàng)目建設(shè)與監(jiān)督考核的統(tǒng)籌機(jī)制

援藏項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施實(shí)現(xiàn)援藏資源的功能性轉(zhuǎn)化。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施和交付情況，將項(xiàng)目分為“交鑰匙”項(xiàng)目工程和“交支票”項(xiàng)目工程。“交鑰匙”項(xiàng)目工程指的是由援助方項(xiàng)目建成完工后，項(xiàng)目移交給受援地相關(guān)本部門。適合“交鑰匙”的項(xiàng)目主要是“建筑標(biāo)準(zhǔn)高、技術(shù)難度高、投資規(guī)模大、能展示援藏形象和成果的標(biāo)志性項(xiàng)目”，所體現(xiàn)的不僅僅是財(cái)政責(zé)任，還有其他工程質(zhì)量監(jiān)管等責(zé)任?！敖恢薄表?xiàng)目工程指的是根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算將項(xiàng)目所需資金交給受援地相關(guān)部門，由受援地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。“交支票”項(xiàng)目主要是“資金量小、技術(shù)難度低、點(diǎn)多面廣、涉及民生補(bǔ)貼類的項(xiàng)目”，僅體現(xiàn)一種財(cái)政責(zé)任。在項(xiàng)目工程完成后的運(yùn)營階段，由援藏指揮部或者援藏工作隊(duì)與當(dāng)?shù)厥茉k公室進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。以北京為例，其在拉薩設(shè)立了援藏指揮部，通過對拉薩經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)研，然后以合同、協(xié)議等確定對口援藏項(xiàng)目，之后由拉薩受援辦負(fù)責(zé)立項(xiàng)審批，拉薩市發(fā)改委進(jìn)行預(yù)算概算以及審批。預(yù)算審批后，由援藏指揮部協(xié)調(diào)北京財(cái)政局將規(guī)劃資金經(jīng)西藏自治區(qū)財(cái)政廳支付到拉薩市財(cái)政局。如果項(xiàng)目是“交鑰匙”項(xiàng)目工程，北京援藏指揮部將作為建設(shè)單位，負(fù)責(zé)通過招標(biāo)程序選擇項(xiàng)目工程的施工單位、設(shè)計(jì)公司以及監(jiān)理單位等事項(xiàng)，在項(xiàng)目的建設(shè)過程中對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行審查和監(jiān)督，項(xiàng)目建成后進(jìn)行評估和后期運(yùn)營分析，最后再移交給使用單位。如果是“交支票”項(xiàng)目工程，那么北京援藏指揮部只負(fù)責(zé)監(jiān)理單位的選擇，其余施工方、設(shè)計(jì)方等都由拉薩受援辦公室選擇。北京援藏指揮部還建立了全生命周期項(xiàng)目管理體系，通過過程管理將決策階段、設(shè)計(jì)階段、實(shí)施階段以及運(yùn)營階段貫穿起來，在不同的階段建立相應(yīng)的組織管理和信息管理體系，被認(rèn)為有助于提高對口援藏效率。

任何投資建設(shè)都有正常的工程監(jiān)督制度，但援藏項(xiàng)目監(jiān)督有其特殊性，因?yàn)樵厝蝿?wù)的“非屬地執(zhí)行”，導(dǎo)致受援雙方對援藏項(xiàng)目監(jiān)督的特殊設(shè)置。中央第五次西藏工作座談會前的援藏項(xiàng)目主要是采取“交鑰匙”方式，主要遵從的是支援方政府性投資管理程序和相關(guān)規(guī)定，即項(xiàng)目建設(shè)對支援方上級政府負(fù)責(zé)。而之后的援藏項(xiàng)目則多半采取“交支票”方式，這在很大程度上意味著支援方政府全權(quán)主導(dǎo)項(xiàng)目執(zhí)行，主要承擔(dān)資金提供和項(xiàng)目監(jiān)管服務(wù)，具體實(shí)施過程由受援方完成。黨的十八大以后，國家對資金審計(jì)更加嚴(yán)格，2012年在審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)下開展對援藏資金審計(jì)，采取的審計(jì)辦法是雙重審計(jì)：一種審計(jì)是“對口支援省市審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本地區(qū)對口支援西藏的資金和項(xiàng)目的審計(jì)，另一種審計(jì)是西藏地區(qū)各級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)的審計(jì)工作”?！绊?xiàng)目審計(jì)”的規(guī)范強(qiáng)化了支援方的財(cái)政責(zé)任，弱化了支援方對項(xiàng)目資金使用的權(quán)力。對援藏項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的方式是由國家發(fā)改委牽頭、中央部門和承擔(dān)援藏任務(wù)的省市參與共同實(shí)施的實(shí)地核查調(diào)研。其方式采取查閱援藏項(xiàng)目檔案、深入訪談項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、受益人等相關(guān)主體，走村入戶實(shí)地察看、詢問座談等方式進(jìn)行核查調(diào)研，關(guān)注對口援藏項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)性、程序性、時(shí)效性。這種監(jiān)督方式保障了援藏工作的有序開展。

（四）建立起多樣化的受援雙方結(jié)對關(guān)系模式

當(dāng)中央政府將援藏任務(wù)分派給省市后，這些省市就有責(zé)任和義務(wù)把援藏任務(wù)完成好，并自行決定選擇更加適應(yīng)各援藏省市實(shí)際的結(jié)對關(guān)系。由于援藏省市各自的省情不同，業(yè)已形成的結(jié)對關(guān)系呈現(xiàn)出相對復(fù)雜的局面。

為了便于分析，筆者將其分成三種模式：一是長期固定型結(jié)對關(guān)系模式。這種模式是受援縣接受省市以下二級市（區(qū)）的援助，固定形成結(jié)對關(guān)系。從援藏省市來看，第一類是作為沿海發(fā)達(dá)省市的江蘇、浙江、上海、山東，這些省市不僅中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，而且在本省市范圍內(nèi)發(fā)展較為平衡，二級市（區(qū)）有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能獨(dú)立承擔(dān)對口援藏任務(wù)。第二類是處于中等發(fā)達(dá)地區(qū)的湖南、湖北、遼寧，雖然整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，但部分二級市（區(qū)）有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，基本上能完成對口援藏任務(wù)。第三類是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度處于中等偏下水平的河北，中心城市也具有較強(qiáng)實(shí)力，也能完成對口援藏任務(wù)。這種模式包含了所有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度類型。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)型結(jié)對關(guān)系模式。受援縣雖然接受省市以下二級市（區(qū)）的援助，但與其形成的結(jié)對關(guān)系不固定，與市級部門的援助混合在一起，援助方作為一個(gè)整體，由援助省市統(tǒng)籌安排。僅有天津、黑龍江、四川（2004年以前）、陜西、安徽以及重慶采取這種模式。作為中央直轄市，處于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的天津市對口支援丁青、江達(dá)、卡若、昌都，將對口援藏任務(wù)分別安排給相應(yīng)的區(qū)縣，但總體上不固定。黑龍江屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對口支援康馬、仁布、謝通門，二級市（區(qū)）經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足以承擔(dān)獨(dú)立援藏任務(wù)。因此，這些省市都采取了統(tǒng)籌安排的方式進(jìn)行。三是固定——輪換型結(jié)對關(guān)系模式。這種模式是受援縣接受省市以下二級市（區(qū)）的援助，結(jié)對關(guān)系比較復(fù)雜。一般是其經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的市固定在某一個(gè)受援縣。例如，在廣東，由東莞、深圳、佛山分別固定對口支援巴宜、察隅、易貢茶場，從第5批援藏干部開始由廣州固定對口支援波密，從第6批援藏干部開始由深圳固定對口支援察隅農(nóng)場，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較弱的河源、梅州、肇慶、惠州、茂名僅在第1—3批以及第5批援藏中被安排援藏任務(wù)。作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的江蘇，與拉薩結(jié)成的關(guān)系被視為這種模式，因?yàn)槟窆た?、達(dá)孜、林周三縣分別固定由南京、鎮(zhèn)江、蘇州三市對口支援，而曲水縣主要由泰州市與揚(yáng)州市輪換進(jìn)行對口支援。北京市對口支援拉薩也采取這種模式，北京市固定支援拉薩市，北京市各區(qū)輪換支援拉薩市一區(qū)三縣。

值得注意的是，結(jié)對關(guān)系并不代表上級政府把任務(wù)下達(dá)就完事，實(shí)際運(yùn)作中受到兩個(gè)層面的影響甚至是“指令”：其一，來自本省援藏“前方指揮部”的“平衡”、“統(tǒng)籌”援藏資源，將其輸送到受援地區(qū)。同樣，來自承擔(dān)援藏任務(wù)的省市的“后方指揮部”也統(tǒng)籌籌借相關(guān)援藏資源。其二，來自中央職能部門的“指令”。中央和國務(wù)院職能部門具有權(quán)威性，60—70個(gè)部門也有自己的援藏任務(wù)，除了使用自己的援藏資源外，它可以動用行政職權(quán)，將具體的援藏任務(wù)安排給對應(yīng)的地方部門去落實(shí)，其原則是“中央部門是下任務(wù)、不下資金”。在這一點(diǎn)上，省市援藏與中央機(jī)關(guān)援藏又形成了“交集”。這也說明，中國的財(cái)政分權(quán)是在政治上高度集中下進(jìn)行的。

三、對口援藏運(yùn)作的體系化

對口援藏實(shí)施的體制化僅解決援藏任務(wù)在不同層級政府之間劃分的事權(quán)和支出責(zé)任，解決了援藏資源在政府之間的配置，但沒有解決援藏有其資金的來源和分配，更沒有解決承擔(dān)援藏任務(wù)單位的援藏資源投入強(qiáng)度，因此，對口援藏運(yùn)作的體系化建構(gòu)成為必然，能為中央對援藏的資源投入、籌措和分配三個(gè)方面作出嚴(yán)格的制度安排。而這些制度和政策克服對口援藏行為的隨意性，成為對口援藏成果的制度基礎(chǔ)。這是對口援藏長期探索的結(jié)果，也是它的歷史性貢獻(xiàn)之一，為其他地區(qū)的對口支援提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）援藏資源投入實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化

起初對援藏省市支援的力度并沒有明確的規(guī)定，主要是參與援藏的省市之間通過一個(gè)潛在的競爭，支付大體相當(dāng)?shù)脑刭Y金。然而，由于援藏實(shí)物工作量沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，援藏干部的主要任務(wù)之一就是回到派出省市和相關(guān)單位落實(shí)援藏資金,使得援藏干部不能專注于援藏工作本身。

中央第五次西藏工作座談會明確了建立援藏資金穩(wěn)定增長的機(jī)制，要求省市對口援藏的“年度援藏投資實(shí)物工作量，在現(xiàn)行的體制下，按該省市上一年度地方財(cái)政一般預(yù)算收入的1‰安排”，這一決定明確了對口援藏的資金指標(biāo)。由于對口援藏省市財(cái)政預(yù)算年度與援藏資金撥付時(shí)間的矛盾，在實(shí)際工作中采用的是以2009年財(cái)政一般預(yù)算收入為基數(shù)，確定2011年的援藏資金。因?yàn)闀h召開時(shí)間為2010年，一般下一年的援藏資金預(yù)算安排在上一年就已經(jīng)確定，而2010年的財(cái)政一般預(yù)算收入還無法計(jì)算，采用的2009年為基數(shù)計(jì)算2011年的援藏資金投入量。2012年以后則按設(shè)定的遞增條件進(jìn)行測算，即地方一般預(yù)算收入增長率高于8%的，當(dāng)年對口援藏資金量按照8%遞增；處于0—8%之間的以實(shí)際增速為準(zhǔn)；小于0的維持之前的資金量，除發(fā)生特大自然災(zāi)害外，按照上年對口支援資金量安排。在實(shí)際測算中，又出現(xiàn)新現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)保持較高增速的地區(qū)采取了高于此標(biāo)準(zhǔn)的投入，例如，“北京市每年再新增財(cái)政收入的1‰用于援助資金”，也就是把“新增財(cái)政收入”作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，多投入援藏資金。上海市在測算2011年的投入資金時(shí)，采取“依據(jù)2009年一般預(yù)算收入執(zhí)行數(shù)并預(yù)計(jì)增長10%”作為2010年的一般預(yù)算收入進(jìn)行，湖北省也是按照這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，實(shí)際上高出國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

從援助方的政績競爭到援藏投資實(shí)物工作量的定量化標(biāo)準(zhǔn)反映了中央對援藏投入的特別關(guān)注。2010年以前，由于中央沒有對援藏省市規(guī)定援藏資金投入標(biāo)準(zhǔn)，也就沒有資金投入“計(jì)劃內(nèi)”與“計(jì)劃外”區(qū)別。從1994年到2004年的第一個(gè)10年，援藏省市總共實(shí)施了1597個(gè)援藏項(xiàng)目，總投資4950億元。而從2004年至2014年的第二個(gè)10年則總共實(shí)施了4541個(gè)援藏項(xiàng)目，總投資211.99億元。第三個(gè)10年從2014年開始到2024年結(jié)束，“十三五”期間計(jì)劃援藏投資200億元。應(yīng)該看到，從第4批開始，每一批援藏資金呈倍增增長，到第6批資金投入達(dá)到94.24萬元，是第4批的3倍還多；第7批援藏資金轉(zhuǎn)移比第6批增長了三分之一。從“十二五”時(shí)期開始，中央對省市援藏資金投入有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在“標(biāo)準(zhǔn)”內(nèi)被視為“計(jì)劃內(nèi)”，而在“標(biāo)準(zhǔn)”之外則被看成是“計(jì)劃外”。

“計(jì)劃外”現(xiàn)象的出現(xiàn)是伴隨著中央第五次西藏工作座談會關(guān)于對對口省市援藏“按該省市上年財(cái)政一般預(yù)算收入千分之一作為援藏資金”的考核指標(biāo)而出現(xiàn)的。在實(shí)際的援藏過程中，援藏干部與派出省市和相關(guān)單位的人脈關(guān)系存在，其中有不少超過一般要求的勤勉援藏干部向支援方申請計(jì)劃外資金，同時(shí)，對口援藏省市出于種種原因，特別是出于受援地區(qū)發(fā)展的考慮，往往實(shí)際投資的實(shí)物工作量超過計(jì)劃的援藏投資實(shí)物工作量。超過的部分就形成所謂的“計(jì)劃外”援藏資金。據(jù)筆者2017年9月的調(diào)查，“十二五”時(shí)期，所有“計(jì)劃內(nèi)”援藏投入為128億元，而“計(jì)劃外”的援藏投資為30億元，相當(dāng)于“計(jì)劃內(nèi)”資金的23.4%?！笆濉逼陂g，“計(jì)劃外”投資進(jìn)一步增長，例如，重慶市、福建省第8批（2016—2019年）對昌都的“計(jì)劃外”援藏投資分別達(dá)到5.89億元和4547萬元。當(dāng)然，相對國家投資來講，所有援藏資金都是“計(jì)劃外”的，因?yàn)椤斑@些援建項(xiàng)目和資金，都是中央政府確定內(nèi)容之外，由援藏干部和對口支援單位自己籌措的”；相對于“按該省市上年財(cái)政一般預(yù)算收入千分之一作為援藏資金”標(biāo)準(zhǔn)來講，由援藏干部及其派出省市和相關(guān)單位額外投入的資金部分，則是“計(jì)劃外”的。此時(shí)的“計(jì)劃內(nèi)”，代表對中央轉(zhuǎn)移來的“支出責(zé)任”的履行，“計(jì)劃外”則被認(rèn)為是援藏責(zé)任省市對援藏“政治任務(wù)”的主動擔(dān)當(dāng)。

（二）援藏資金籌措實(shí)現(xiàn)了制度化

資金籌措是援藏中一個(gè)關(guān)鍵性因素。對口援藏政策實(shí)施初期階段的資金籌措比較艱難，在援藏投資實(shí)物工作量有明確規(guī)定之后，籌資機(jī)制便有了較為顯著的變化，因?yàn)橹醒雽υ厥∈杏辛肆康目己藰?biāo)準(zhǔn)，即對追加事權(quán)有量的衡量，所以跟隨的是籌資機(jī)制變化，即，如果原來分?jǐn)偟绞〖壱韵碌氖校ǖ貐^(qū)）的援藏任務(wù)完成量達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)，省級財(cái)政必然難逃“支出責(zé)任”。例如，河北省“籌集資金由河北省本級、市、縣共同負(fù)擔(dān)，由省級財(cái)政通過年終結(jié)算上解辦理，財(cái)政困難縣籌措款項(xiàng)從全省一般轉(zhuǎn)移支付總量中列支”。因此，援藏省市以及省級以下的地區(qū)都盡可能做好援藏，但并沒有相應(yīng)的數(shù)量考核責(zé)任。有了數(shù)量考核責(zé)任，也強(qiáng)化了援藏省市對轄區(qū)內(nèi)相關(guān)援藏任務(wù)承擔(dān)者的責(zé)任考核。例如，湖北省提出，“要求各對口支援市和省直各部門要站在講政治、顧大局的高度，本著量力而行、盡力而為的原則，援藏資金不得低于上一輪標(biāo)準(zhǔn)的要求來安排。”

援藏省市都制定詳細(xì)的援藏資金籌集方案。援藏資金的性質(zhì)屬于財(cái)政資金，援藏省市從財(cái)政制度上作出制度安排：一是要求相關(guān)市縣將援藏資金納入年度預(yù)算，在財(cái)政預(yù)算科目上增加了新的科目“援助其他地區(qū)支出”；二是省級財(cái)政將援藏資金特設(shè)賬戶,用于籌資（各援藏地區(qū)將援藏資金撥付到該賬戶）、援藏資金撥付（撥付到西藏自治區(qū)財(cái)政廳）；三是援藏財(cái)政計(jì)劃下達(dá)與省市援藏辦公室下達(dá)援藏項(xiàng)目計(jì)劃相匹配。

援藏省市內(nèi)部的資金籌措與其所作出的結(jié)對關(guān)系緊密相連，結(jié)對關(guān)系決定了籌資水平。與中央對援藏省市的考核相比，援藏省市對其下屬的地區(qū)和省直部門考核是按照具體情況作出的具體安排，即主要是確立結(jié)對關(guān)系。例如湖北省規(guī)定，2011—2020年武漢、黃石、襄樊、宜昌4市對口援藏工作任務(wù)不變，也就是承擔(dān)相應(yīng)的援藏資金?！霸本┦懈骺h區(qū)對口支援項(xiàng)目原則上不再單獨(dú)安排，市屬各部門援藏項(xiàng)目仍按原與拉薩市各部門商定的協(xié)議執(zhí)行，但納入北京西藏拉薩前線指揮部統(tǒng)一管理?！睆V東省規(guī)定“按照不改變分配渠道、不改變使用方向的要求，結(jié)合對口支援規(guī)劃，與廣東省的援藏資金統(tǒng)籌使用”，上海市則采取“基金制”的辦法籌集對口支援資金，組建了“上海市合作交流專項(xiàng)資金”，每年5億元，用于支援西藏等地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（三）援藏資金分配實(shí)現(xiàn)了規(guī)則化

如前所述，對口援藏形成結(jié)對關(guān)系，并“分片負(fù)責(zé)”，本質(zhì)是一個(gè)援藏資金分配過程。因?yàn)槠渌∈兄g在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及相應(yīng)的財(cái)政收入上有重大差異，財(cái)政收入多的省市給予的援藏資金就多，例如，1994—2009年昌都得到的援藏資金僅占日喀則的33.38%、林芝的36.96%、山南的58.42%、拉薩的56.98%、那曲的61.27%。在2014年8月25日召開的“對口援藏20周年電視電話會議”上，中央對援藏資金的使用與分配進(jìn)行了調(diào)整，將對口支援林芝的福建省調(diào)整到昌都，并且將對口支援林芝的廣東省以及對口支援拉薩的江蘇省和北京市的援藏資金的25%調(diào)整到昌都，從2016年1月開始實(shí)施，這是援藏資金最高層面的調(diào)整。

而“兩個(gè)傾斜”，即“向農(nóng)牧區(qū)和基層傾斜”和“向民生傾斜”作為援藏資金分配的最重要原則，是對前期援藏資金分配所存在問題的回應(yīng)。這一原則起源于2003年胡錦濤的批示，其內(nèi)容是“援藏項(xiàng)目應(yīng)突出改善農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)生活條件，改善農(nóng)牧民生活”這個(gè)重點(diǎn)，“今后援藏工作應(yīng)該注意把重心向基層傾斜，幫助農(nóng)牧民群眾發(fā)展生產(chǎn)，讓他們得到更多實(shí)惠?！敝醒氲谖宕挝鞑毓ぷ髯剷鞔_援藏資金分配“兩個(gè)傾斜”，將“確保80%以上的援藏資金用于民生領(lǐng)域、用于基層和農(nóng)牧區(qū)”作為硬指標(biāo)?！丁笆濉睍r(shí)期對口支援西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃匯編》顯示，各省編制的援藏項(xiàng)目規(guī)劃，均標(biāo)示出“縣及縣以下的項(xiàng)目”所占比例，以正面回應(yīng)中央關(guān)于“兩個(gè)傾斜”的政策要求。值得注意的是，與央企僅援藏一個(gè)縣（2016年以后5個(gè)央企援助2個(gè)縣）不同，各省市通常援助多個(gè)縣，因此，就存在一個(gè)援藏資金在所援助的縣區(qū)之間的平衡問題，例如，浙江的援藏資金分配是“使支援那曲、比如、嘉黎，三縣的援藏資金分配額度基本達(dá)到平衡”。受援地區(qū)的援助主體多元，通常有兩個(gè)省市，多半有央企參與，且有所側(cè)重，突出特色。例如，江蘇省是“民生優(yōu)先，服務(wù)基層，全面支持，突出亮點(diǎn)，體現(xiàn)特色”；浙江省的原則是錯(cuò)位援藏，增強(qiáng)特色，增強(qiáng)浙江援助顯示度。這些因素也影響著援藏資金的分配。

四、對口援藏實(shí)踐培育的“援藏精神”

在實(shí)踐中培育出“援藏精神”，意味著在推進(jìn)對口援藏中找到了正確處理物質(zhì)和精神的關(guān)系，可以使用精神力量去推進(jìn)西藏物質(zhì)文明建設(shè)。對口援藏實(shí)踐上的成功必然有一個(gè)強(qiáng)大的精神支撐，而援藏精神于數(shù)十年的援藏實(shí)踐孕育而生，這是對口援藏的又一成功標(biāo)志。未來的對口援藏實(shí)踐必然離開不“援藏精神”的支撐。

（一）“援藏精神”的內(nèi)涵

2021年7月，習(xí)近平總書記在西藏考察時(shí)，正式提出了“援藏精神”這一概念，他深情地說,援藏精神是中國共產(chǎn)黨的一個(gè)崇高精神，是中國特色社會主義的一個(gè)顯著優(yōu)勢。缺氧不缺精神，這個(gè)精神就是革命理想高于天。你們在高原上，精神是高于高原的。這個(gè)事情必須一茬接一茬、一代接一代干下去。一方面支援了西藏，集中力量辦大事；一方面鍛煉了干部、成長了隊(duì)伍。援藏應(yīng)該是你們一生中最寶貴的經(jīng)歷之一。

筆者曾經(jīng)發(fā)文對此進(jìn)行了闡釋，這里將闡釋的要點(diǎn)概括如下。第一，“援藏精神是中國共產(chǎn)黨的一個(gè)崇高精神?！迸c中華人民共和國成立時(shí)期的“兩路”精神、老西藏精神，改革開放時(shí)期的“青藏鐵路精神”和“援藏精神”之間既有共同的價(jià)值指向，也各有側(cè)重。作為中國共產(chǎn)黨的一個(gè)崇高精神，它是與全國支援西藏這一偉大事業(yè)相結(jié)合而形成的精神形態(tài)，因而“援藏精神”所展示的是中國共產(chǎn)黨對建設(shè)西藏的精神信念，即中國共產(chǎn)黨用一種崇高的精神來支援西藏建設(shè)，而不僅僅是物質(zhì)上的鼎力支持。第二，援藏精神是中國特色社會主義顯著優(yōu)勢的精神凝聚。社會主義優(yōu)勢主要體現(xiàn)在制度的先進(jìn)上，制度的先進(jìn)性又主要體現(xiàn)在舉國體制和集中力量辦大事。第三，援藏精神是建設(shè)偉大祖國和建設(shè)邊疆的一種高貴理想信仰。從這個(gè)意義上講，“援藏精神”是援藏者人生價(jià)值追求的高度概括。西藏的工作條件和生活環(huán)境極為艱苦，加上十四世達(dá)賴集團(tuán)在境外反華勢力的支持下對西藏發(fā)展、穩(wěn)定和安全造成破壞而導(dǎo)致西藏工作的環(huán)境異常復(fù)雜?！霸鼐瘛笔菍Τ汕先f個(gè)援藏實(shí)踐者所表現(xiàn)出來的科學(xué)內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)的抽象與概括，即“革命理想高于天”。第四，援藏精神是作為干部隊(duì)伍鍛煉和成長的精神要求。對援藏干部來講，援藏是個(gè)人服從國家利益的行為，是一個(gè)舍小家而顧大家的事情，也是一個(gè)“試金石”，可以輕而易舉地檢驗(yàn)一個(gè)援藏者是否有“援藏精神”以及這種精神的豐滿度。

（二）“援藏精神”的形成

“援藏精神”的提出是主觀對客觀存在的反映，它何以形成？

1.獨(dú)特的援藏實(shí)踐。對口援藏初期，市場經(jīng)濟(jì)在中國得到快速發(fā)展，區(qū)域之間的利益也逐步顯現(xiàn)，而解決區(qū)域之間的發(fā)展問題，采取了這種極具中國特色的對口支援方式，這在世界上是獨(dú)一無二的?！胺制?fù)責(zé)、對口支援、定期輪換”確切地表達(dá)了對口援藏的內(nèi)涵。而就外延特征來看，對口援藏的主體可以分成省市對口援藏、中央機(jī)關(guān)對口援藏、中央企業(yè)對口援藏；就援助內(nèi)容而言，是實(shí)行經(jīng)濟(jì)援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏等多領(lǐng)域；就運(yùn)作方式而言，是在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過統(tǒng)一的行政命令來安排和貫徹的，地方政府將之作為一項(xiàng)政治任務(wù)來完成而發(fā)動的。獨(dú)特的援藏實(shí)踐是援藏精神產(chǎn)生的“社會土壤”。

2.科學(xué)的世界觀和方法論。作為一項(xiàng)扶持西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊措施，對口援藏是國家對西藏特殊區(qū)情認(rèn)識的加深而興起的。作為必然性聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)定性，“援藏精神”內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)和基本原則是援藏精神發(fā)展的性質(zhì)和方向?！霸鼐瘛笔橇?xí)近平總書記對其戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維和底線思維五大思維運(yùn)用的結(jié)果，其形成的過程邏輯遵循的是馬克思主義認(rèn)識論的基本原理。作為科學(xué)的世界觀和方法論，馬克思主義對數(shù)十年的援藏實(shí)踐及其精神進(jìn)行抽象提煉發(fā)揮了重要的作用。

3.清晰的理論自覺?！霸鼐瘛笔且粋€(gè)客觀存在，而且還有一個(gè)從低級狀態(tài)向高級狀態(tài)累進(jìn)的過程。在這一過程中，“援藏精神”伴隨著一次又一次實(shí)踐而得到升華。試想，如果理論上沒有主觀能動性的發(fā)揮，這種精神處于自發(fā)階段。發(fā)現(xiàn)和提煉“援藏精神”是一種理論自覺的行為。習(xí)近平總書記以其非凡的洞察力，發(fā)現(xiàn)普遍存在于援藏實(shí)踐中的這種“援藏精神”，這一過程實(shí)現(xiàn)了認(rèn)識上的飛躍和突破。有了清晰的理論自覺，就有了認(rèn)識“援藏精神”的“總鑰匙”，就有了發(fā)揮主觀能動性的可靠思想基礎(chǔ)。

4.優(yōu)異的援藏實(shí)踐成就。1994年至2020年，承擔(dān)對口援藏的單位累計(jì)實(shí)施援藏項(xiàng)目6330個(gè)，總投資達(dá)到527億元，援藏干部從第一批的622人，到第十批上升為2114人，援藏干部累計(jì)超過1.2萬人。中央最初將對口援藏設(shè)定為10年。10年對口援藏結(jié)束之時(shí)，鑒于這一政策在實(shí)踐中效果良好，中央決定再延長10年，到2014年，中央召開對口援藏20周年座談會，中央決定對口援藏是一個(gè)長期性的政策。從中央對這一政策一再延長到最終確認(rèn)其為一項(xiàng)長期政策，反向說明援藏實(shí)踐成就優(yōu)異。離開了實(shí)踐上呈現(xiàn)的優(yōu)異成就，就不能從中總結(jié)出“援藏精神”了。

（三）“援藏精神”的重要意義

正是援藏，架起了一座全國支援西藏實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的橋梁；也正是援藏，形成了一道西藏與祖國各地深度交流、共筑中華民族共有現(xiàn)代化物質(zhì)田園和精神家園的紐帶。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，舉全國之力推進(jìn)西藏現(xiàn)代化建設(shè)，與全國一道實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，目前正處于“兩個(gè)一百年”之間，在此過程中，合作精神、道義精神、奮斗精神等不斷增強(qiáng)，在中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)西藏各族人民與全國一道奮力推進(jìn)西藏現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中產(chǎn)生了“援藏精神”。它以生動的實(shí)踐鑄就了與國家發(fā)展、時(shí)代同步的精神動力。

1.有了這種“援藏精神”，在對口援藏制度的堅(jiān)守上就有了內(nèi)心自信。對口援藏的實(shí)施既包括對中國古代思想家“經(jīng)國濟(jì)民”的思想自覺，對馬克思主義民族理論的自覺運(yùn)用，符合西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際。基于這樣背景而誕生的“援藏精神”，有自己的“根”，也有自己的實(shí)踐對象，從而對對口援藏制度有了內(nèi)心自信。盡管西藏發(fā)展速度非?？?，但是，由于西藏特殊區(qū)情，對口援藏的作用難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)，同時(shí)，對口援藏制度本身也面臨著不少挑戰(zhàn)和困難，有的西方學(xué)者認(rèn)為“（中國政府對西藏的）補(bǔ)助戰(zhàn)略從而導(dǎo)致了一種‘回飛式援助（boomerang aid）’”，“西藏地區(qū)不平等現(xiàn)象不同于中國其他地方，是因?yàn)橹袊鴩彝ㄟ^給予藏區(qū)特殊待遇而導(dǎo)致的。”這種抹黑質(zhì)疑無法動搖我們的自信。由于有了“援藏精神”，我們就能正確對待援藏政策，堅(jiān)定這一政策對西藏發(fā)展的獨(dú)特作用。

2.有了這種“援藏精神”，在對口援藏理念和實(shí)踐的創(chuàng)新上就有了內(nèi)在動力。對口援藏在實(shí)踐中探索出來，也仍然會在實(shí)踐中得到不斷完善。同時(shí)，不斷推進(jìn)對口援藏的理念創(chuàng)新，不斷推進(jìn)對口援藏制度的完善和優(yōu)化，需要有改革的勇氣和決心?！霸鼐瘛北旧戆_拓進(jìn)取的精神，“來藏為什么、在藏干什么、離藏留什么”的叩心三問便是援藏者主體性的鮮明寫照。正是這叩心三問鞭策了每一個(gè)援藏者不斷進(jìn)行對口援藏的理念更新和實(shí)踐探索。對口援藏的理念不斷出現(xiàn)更新，實(shí)踐不斷推出創(chuàng)新之舉，也正是“援藏精神”激勵的必然結(jié)果。

3.有了這種“援藏精神”，在激勵和淬煉在藏黨員、干部的精神力量上就有了根本依托。對口援藏事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)依賴每一個(gè)援藏者的精神狀態(tài)，良好的精神狀態(tài)是提高對口援藏有效性的關(guān)鍵。數(shù)十年的援藏過程中，逐漸形成了“援藏精神”，這與援藏工作的艱難環(huán)境和復(fù)雜程度有關(guān)。西藏是實(shí)行社會主義制度最晚的地區(qū)，在社會主義建設(shè)時(shí)期又存在“兩個(gè)沒有趕上”、“一個(gè)慢一步”問題，還存在達(dá)賴集團(tuán)圖謀把西藏從祖國分裂出去的問題，因而西藏是我國發(fā)展穩(wěn)定矛盾最為集中的地區(qū)。在這樣的環(huán)境中工作，必然遇到很多難以想象的困難和問題，如果一種沒有精神力量作為支撐，這些困難就難以克服，這些問題就難以解決。正是“援藏精神”在無形地激勵和淬煉在藏黨員、干部戰(zhàn)勝各種困難的勇氣和信心，也是“援藏精神”增強(qiáng)了對口援藏的有效性。

五、結(jié)論

經(jīng)過改革開放以來的實(shí)踐探索，中央第三次西藏工作座談會正式將“分片負(fù)責(zé)，對口支援，定期輪換”作為對口援藏的內(nèi)涵。從那時(shí)起，到現(xiàn)在，已有30年的歷史?；仡欉@30年，對口援藏的實(shí)踐在不斷創(chuàng)新，人們的認(rèn)識也在不斷深化。無論是從國家還是從受援雙方的角度來看，對口援藏都有著歷史性貢獻(xiàn)。

從國家的角度考察，對口援藏已經(jīng)成為國家“差別化的區(qū)域性政策”的具體實(shí)現(xiàn)形式。因?yàn)橹袊浅笠?guī)模的國家，各地差異較大，加上民族、宗教等因素的影響，國家必須實(shí)施“差別化的區(qū)域性政策”以適應(yīng)這種情況。而對口援藏則是“差別化的區(qū)域性政策”的具體實(shí)現(xiàn)形式。對口支援首先在西藏實(shí)施，給對口援藏更多探索這項(xiàng)制度的先機(jī)。過去30年中，這項(xiàng)制度在西藏的探索，取得了非凡成果，作出了歷史性貢獻(xiàn)。同時(shí)，從對口援藏自身的制度演化來考察，對口援藏在實(shí)施機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了體制化，在運(yùn)作機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了體系化。對口援藏是在全國預(yù)算體制之外給承擔(dān)援藏任務(wù)的省市、中央企業(yè)和中央機(jī)關(guān)增加的一項(xiàng)事權(quán)和支出責(zé)任。經(jīng)過長期的實(shí)踐探索，這一事權(quán)和支出責(zé)任的履行是在體制化的框架下進(jìn)行的，有一套完整的實(shí)施對口援藏的體制機(jī)制。這標(biāo)志著對口援藏實(shí)施走向成熟，也成為它的歷史性貢獻(xiàn)。

此外，從處理物質(zhì)和精神的關(guān)系考察，數(shù)十年的對口援藏實(shí)踐培育了“援藏精神”。這意味著在推進(jìn)對口援藏中找到了正確處理物質(zhì)和精神的關(guān)系，可以使用精神力量去推進(jìn)西藏物質(zhì)文明建設(shè)。對口援藏實(shí)踐上的成功必然有一個(gè)強(qiáng)大的精神支撐，未來的對口援藏實(shí)踐必然離不開“援藏精神”的支撐，為中國共產(chǎn)黨精神譜系增添了一種新的精神力量。