楊明洪：論對(duì)口支援西藏的歷史性貢獻(xiàn)

【摘要】以“分片負(fù)責(zé)，對(duì)口支援，定期輪換”為內(nèi)涵的對(duì)口援藏，成為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的一項(xiàng)重要制度。在西藏與全國(guó)一道推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“第二個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的新時(shí)代，對(duì)口援藏的地位更加重要，作用更加突出?？茖W(xué)看待對(duì)口援藏自身的制度變化與歷史性貢獻(xiàn)具有重要意義。對(duì)口援藏的歷史性貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為它是“差別化的區(qū)域性政策”的實(shí)現(xiàn)形式，在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)口援藏的體制化、體系化以及培育出援藏精神。這三個(gè)方面相互貫通、有機(jī)統(tǒng)一，為開(kāi)創(chuàng)援藏工作新局面提供了科學(xué)指南，更好地推動(dòng)對(duì)口援藏邁向新階段。

【關(guān)鍵詞】對(duì)口援藏；制度優(yōu)勢(shì)；區(qū)域性政策；體制機(jī)制；援藏精神

【作者】楊明洪，云南大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院教授，四川大學(xué)中國(guó)藏學(xué)研究所專職研究員。

中華人民共和國(guó)成立尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，1994年中央召開(kāi)了第三次西藏工作座談會(huì),將“對(duì)口支援西藏”（下文簡(jiǎn)稱“對(duì)口援藏”）制度明確為“分片負(fù)責(zé)，對(duì)口支援，定期輪換”，并長(zhǎng)期堅(jiān)持。在過(guò)去的30年中，對(duì)口援藏在實(shí)踐中不斷完善，不僅成為加快西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善民生的重要力量，而且成為西藏與祖國(guó)其他地區(qū)聯(lián)系的重要橋梁和紐帶，在鑄牢中華民族共同體意識(shí)方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。對(duì)口援藏已經(jīng)成為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一項(xiàng)重要制度，也發(fā)展成為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的一項(xiàng)重要制度。在西藏與全國(guó)一道邁進(jìn)“第二個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的新時(shí)代，對(duì)口援藏的地位更加重要，作用更加突出。

作為一項(xiàng)重要制度，對(duì)口援藏的形成和發(fā)展在西藏社會(huì)主義建設(shè)史上具有重要意義，有其歷史性貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)為它是中國(guó)特殊區(qū)域政策的實(shí)現(xiàn)形式，并在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)口援藏的體制化、體系化以及由此孕育出的援藏精神，成為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要載體，在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)口援藏的體制化，意味著在實(shí)施對(duì)口援藏中找到了推進(jìn)的有效方式，可以避免實(shí)踐上的盲目性。在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)口援藏的體系化，意味著在推進(jìn)對(duì)口援藏進(jìn)程中找到了內(nèi)在規(guī)律，找到了可以提升有效性的正確途徑。在實(shí)踐中孕育出援藏精神，意味著在推進(jìn)對(duì)口援藏進(jìn)程中找到了正確處理物質(zhì)和精神的關(guān)系，可以使用精神力量去推進(jìn)西藏物質(zhì)文明建設(shè)。對(duì)口援藏助推鑄牢中華民族共同體意識(shí)，意味著在西藏這樣的邊疆民族地區(qū)找到了鑄牢中華民族共同體意識(shí)的載體和平臺(tái)。上述四個(gè)方面相互貫通、有機(jī)統(tǒng)一，有助于開(kāi)創(chuàng)援藏工作新局面，進(jìn)一步彰顯對(duì)口援藏的制度演化趨勢(shì)與歷史性貢獻(xiàn)。

一、對(duì)口援藏作為特殊區(qū)域政策的實(shí)現(xiàn)形式

我國(guó)實(shí)行各民族一律平等、共同繁榮發(fā)展的民族政策，讓任何一個(gè)邊遠(yuǎn)的地方、任何一個(gè)民族公平公正地享有國(guó)家提供的公共服務(wù)、共享國(guó)家發(fā)展的成果是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。對(duì)口援藏政策的實(shí)施，充分體現(xiàn)了中央對(duì)西藏的特殊關(guān)懷，也充分體現(xiàn)全國(guó)人民對(duì)西藏的無(wú)私支援?！叭珖?guó)支援西藏”以及隨后實(shí)施的“對(duì)口援藏”政策，是基于“共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”的價(jià)值認(rèn)識(shí)和“西藏特殊性”的政治認(rèn)知而進(jìn)行的。

（一）價(jià)值追求和政治認(rèn)知

1.從價(jià)值追求方面考察

在中國(guó)，各民族之間的關(guān)系是“漢族離不開(kāi)少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開(kāi)漢族，各少數(shù)民族也相互離不開(kāi)”，而各民族要實(shí)現(xiàn)“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”，就要從根本上解決與消除“事實(shí)上的不平等”，就是要真誠(chéng)地幫助少數(shù)民族發(fā)展進(jìn)步。1950年7月21日，鄧小平在歡迎赴西南地區(qū)中央民族訪問(wèn)團(tuán)大會(huì)上指出，“實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那自治就是空的?！?953年10月18日，毛主席接見(jiàn)西藏國(guó)慶觀禮團(tuán)、參觀團(tuán)代表談話時(shí)指出，“中央有什么東西可以幫助你們的一定會(huì)幫助你們。幫助各少數(shù)民族，讓少數(shù)民族得到發(fā)展和進(jìn)步，是整個(gè)國(guó)家的利益。各少數(shù)民族的發(fā)展和進(jìn)步都是有希望的。”1957年8月4日，周恩來(lái)在青島民族工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“我們國(guó)家的民族政策，是繁榮各民族的政策，……我們不能設(shè)想，只有漢族地區(qū)工業(yè)高度發(fā)展，讓西藏長(zhǎng)期落后下去，讓維吾爾自治區(qū)長(zhǎng)期落后下去，讓內(nèi)蒙牧區(qū)長(zhǎng)期落后下去，這樣就不是社會(huì)主義國(guó)家了。我們社會(huì)主義國(guó)家，是要所有的兄弟民族地區(qū)、區(qū)域自治的地方，都現(xiàn)代化?！?/p>

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和國(guó)家的中心工作轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，發(fā)展成為國(guó)家最緊迫的任務(wù)，西藏的發(fā)展更加受到中央的關(guān)注。1980年召開(kāi)的中央第一次西藏工作座談會(huì)提出“有計(jì)劃有步驟地使西藏興旺發(fā)達(dá)、繁榮富裕起來(lái)”，1984年召開(kāi)的中央第二次西藏工作座談會(huì)則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“使一百六十萬(wàn)農(nóng)牧民盡快富裕起來(lái)”。李鵬在1985年8月就講過(guò)“從全國(guó)看，西藏仍然是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)之一，與全國(guó)先進(jìn)地區(qū)相比，還有很大差距?！珖?guó)支援了西藏，同樣，西藏也支援了全國(guó)”。1987年6月29日，鄧小平會(huì)見(jiàn)美國(guó)總統(tǒng)卡特時(shí)著重強(qiáng)調(diào)：“西藏是人口很稀少的地區(qū)，地方大得很，單靠二百萬(wàn)藏族同胞去建設(shè)是不夠的，漢人去幫助他們沒(méi)有什么壞處?！彼M(jìn)一步指出：“目前西藏情況有了明顯的變化，西藏人民生活有了不小的改善，但總的講還是處于落后狀況，還有很多事情要做。不僅西藏，其他少數(shù)民族地區(qū)也一樣。我們的政策是著眼于把這些地區(qū)發(fā)展起來(lái)?！^察少數(shù)民族地區(qū)主要是看那個(gè)地區(qū)能不能發(fā)展起來(lái)。”1987年10月16日，鄧小平會(huì)見(jiàn)聯(lián)邦德國(guó)巴伐利亞州州長(zhǎng)施特勞斯時(shí)也指出，“我們對(duì)西藏采取扶持的方針，要內(nèi)地幫助西藏發(fā)展。關(guān)鍵是要使西藏人民提高物質(zhì)和文化生活水平?！绷?xí)近平在2014年的中央民族工作會(huì)議上同樣指出：“發(fā)展是解決民族地區(qū)各種問(wèn)題的總鑰匙?！比绻褡宓貐^(qū)發(fā)展差距持續(xù)拉大趨勢(shì)長(zhǎng)期得不到根本扭轉(zhuǎn)，就會(huì)造成心理失衡乃至于民族關(guān)系、地區(qū)關(guān)系失衡，而落實(shí)民族區(qū)域自治制度，關(guān)鍵是幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。

2.從政治認(rèn)知方面考察

對(duì)西藏的政治認(rèn)知，既來(lái)源于黨的治藏方略的歷史繼承，又源于對(duì)西藏特殊性的認(rèn)識(shí)。元代以來(lái)的歷代中央政府，對(duì)西藏采取了諸如“因俗而治”、“以夷治夷”、“恩威并施”以及利用宗教等統(tǒng)治手段，化解了民族矛盾，進(jìn)一步密切了中央政權(quán)與藏族地方的關(guān)系，促進(jìn)了西藏與其他省市的經(jīng)濟(jì)文化交流，維護(hù)了國(guó)家統(tǒng)一。

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)西藏特殊性的認(rèn)知，源于20世紀(jì)50年代以毛澤東為核心的黨中央第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)西藏革命和建設(shè)的經(jīng)營(yíng)。改革開(kāi)放以后，特別是中央第一、二次西藏工作座談會(huì)以來(lái)，對(duì)西藏特殊性相當(dāng)重視。中央轉(zhuǎn)發(fā)第一次西藏工作座談會(huì)紀(jì)要時(shí)指出：“西藏是祖國(guó)神圣領(lǐng)土不可分割的一部分，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化和自然條件都有特殊重要性的民族自治區(qū)，”特別提請(qǐng)中央各部門(mén)重視西藏的特殊情況。中央第二次西藏工作座談會(huì)再次重申西藏的特殊性，要求處理好西藏與全國(guó)的“共同性”，強(qiáng)調(diào)“西藏在我國(guó)是一個(gè)具有很大特殊性的地方，它不僅同內(nèi)地各省的情況有很大的差異，而且同內(nèi)蒙古、新疆等民族自治區(qū)相比也有許多的不同?！?985年8月，胡啟立在慶祝西藏自治區(qū)成立20周年干部大會(huì)的講話闡述了西藏的特殊性，他指出中央對(duì)西藏建設(shè)極為重視，“這不僅因?yàn)槲鞑氐靥幨澜缥菁?，自然環(huán)境特殊，戰(zhàn)略位置重要；不僅因?yàn)檫@里基本上是單一民族——藏族聚居的地區(qū)，有獨(dú)特的民族傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰；而且因?yàn)樗L(zhǎng)期處于閉塞狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，生產(chǎn)力水平較低，交通運(yùn)輸、商品經(jīng)濟(jì)和教育、科技還很不發(fā)達(dá)。”

從中央第三次西藏工作座談會(huì)開(kāi)始，對(duì)西藏特殊性的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)到西藏工作“地位論”。西藏“地位論”可以從江澤民在中央第三次西藏工作座談會(huì)上提出的“三個(gè)涉及”和“兩個(gè)全局”得到說(shuō)明。“三個(gè)涉及”是：“西藏的穩(wěn)定，涉及國(guó)家的穩(wěn)定；西藏的發(fā)展，涉及國(guó)家的發(fā)展；西藏的安全，涉及國(guó)家的安全。”“兩個(gè)全局”則是：“重視西藏工作，實(shí)際上就是重視全局的工作；支持西藏工作，實(shí)際上就是支持全局工作?！焙髞?lái)，江澤民提出“兩個(gè)絕不能”論斷，即：絕不能讓西藏從祖國(guó)分裂出去，也絕不能讓西藏長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)。江澤民在中央第四次西藏工作座談會(huì)提出“四個(gè)事關(guān)”，即“西藏的發(fā)展、穩(wěn)定和安全，事關(guān)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，事關(guān)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，事關(guān)祖國(guó)統(tǒng)一和安全，也事關(guān)我們的國(guó)家形象和國(guó)際斗爭(zhēng)?！?010年1月9日，胡錦濤主持中央政治局會(huì)議提出“三個(gè)事關(guān)”，即事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)全局，事關(guān)國(guó)家安全，事關(guān)中華民族根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記在中央第六次西藏工作座談會(huì)上提出“兩個(gè)涉及”，即西藏穩(wěn)定涉及國(guó)家穩(wěn)定，西藏安全涉及國(guó)家安全，并進(jìn)一步明確西藏工作在黨和國(guó)家工作大局中的特殊性，西藏民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定對(duì)國(guó)家統(tǒng)一和安全具有重大意義。習(xí)近平在中央第七次西藏工作座談會(huì)上指出：“中央支持西藏、全國(guó)支援西藏，是黨中央的一貫政策，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)創(chuàng)援藏工作新局面?！?/p>

實(shí)行“全國(guó)支援西藏”是中央充分考慮西藏歷史和現(xiàn)實(shí)而做出的重大戰(zhàn)略決策。李瑞環(huán)在中央第四次西藏工作座談會(huì)上對(duì)為什么要實(shí)行“全國(guó)支援西藏”做出了詳細(xì)說(shuō)明：“我們之所以要在各方面任務(wù)十分繁重、財(cái)力十分緊張的情況下堅(jiān)持全國(guó)支援西藏：首先，因?yàn)槲鞑刈匀粭l件差?！诙?yàn)槲鞑匕l(fā)展起步晚。……第三，因?yàn)槲鞑貞?zhàn)略地位重要。……第四，因?yàn)槲鞑厥俏覀兣c國(guó)際反華勢(shì)力斗爭(zhēng)的一個(gè)焦點(diǎn)。”“實(shí)踐已經(jīng)證明，全國(guó)支援西藏是一個(gè)正確的方針，對(duì)西藏加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步、全國(guó)改變落后面貌產(chǎn)生了巨大推動(dòng)作用?！蓖瑫r(shí)，人們也認(rèn)識(shí)到，援藏工作事關(guān)國(guó)家安全穩(wěn)定、事關(guān)中華民族多元一體化格局的鞏固發(fā)展、事關(guān)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

價(jià)值追求是黨制定政策的基本觀點(diǎn)和依據(jù)，而政治認(rèn)知是黨制定政策的前提，這兩個(gè)方面的結(jié)合促進(jìn)對(duì)口援藏成為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一項(xiàng)重要制度，也發(fā)展成為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的一項(xiàng)重要制度。

（二）“差別化的區(qū)域性政策”的具體化

從國(guó)家角度理解，加快西藏發(fā)展和維護(hù)西藏穩(wěn)定是國(guó)家的一項(xiàng)特殊事項(xiàng)，而從國(guó)家實(shí)施政策理解，加快西藏發(fā)展和維護(hù)西藏穩(wěn)定是國(guó)家實(shí)施的“差別化的區(qū)域性政策”。江澤民和李鵬在中央第三次西藏工作座談會(huì)上的講話反映出這一點(diǎn)。江澤民指出：“關(guān)心西藏、支援西藏是黨和國(guó)家的一貫政策，是全國(guó)各族人民的共同責(zé)任?！崩铢i則講道：“對(duì)西藏的特殊優(yōu)惠政策，是根據(jù)西藏的實(shí)際情況采取的，其他地方不要援例攀比。這次會(huì)上，有的民族區(qū)域自治地方的同志已經(jīng)明確表示決不攀比，這種態(tài)度是非常好的，值得表?yè)P(yáng)，應(yīng)該提倡?！敝醒氲谒拇挝鞑毓ぷ髯剷?huì)上，李瑞環(huán)也指出：“中央為一個(gè)地區(qū)先后四次召開(kāi)專門(mén)會(huì)議并動(dòng)員全國(guó)予以支援，西藏是惟一的?！币虼?，對(duì)口援藏是較為特殊的區(qū)域政策之一。

黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家重視國(guó)家整體建設(shè)，同時(shí)更加發(fā)揮區(qū)域差異化政策的作用。中央先后兩次召開(kāi)西藏工作座談會(huì)和新疆工作座談會(huì)，多次召開(kāi)會(huì)議解決西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起和東北振興等區(qū)域性發(fā)展問(wèn)題，并把兩個(gè)集中連片貧困地區(qū)納入限時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)完成脫貧任務(wù)地區(qū)。在這種背景下，中央同樣非常重視西藏工作。

對(duì)口支援是真誠(chéng)地幫助少數(shù)民族進(jìn)步發(fā)展的一種方式，也是“差別化的區(qū)域性政策”的具體實(shí)現(xiàn)形式。“全國(guó)支援西藏”既包括對(duì)口支援，也包括中央高比例（即中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占西藏自治區(qū)財(cái)政支出的高比例）財(cái)政轉(zhuǎn)移和中央對(duì)西藏實(shí)施的扶持優(yōu)惠政策，以及全國(guó)人民給予西藏人民無(wú)私幫助等。對(duì)口援藏是一種正式的制度安排，兄弟省市、中央企業(yè)和中央、國(guó)家機(jī)關(guān)按照穩(wěn)定的結(jié)對(duì)關(guān)系給予實(shí)質(zhì)性援助。這種方式是“全國(guó)支援西藏”的一種較為特殊方式，是幫助西藏發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的重要舉措。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索，對(duì)口援藏制度日趨成熟，中央政府把援藏任務(wù)分解給17個(gè)省市、17個(gè)中央企業(yè)以及相應(yīng)的中央政府職能部門(mén)去完成。

這里應(yīng)當(dāng)指出的是，對(duì)口援藏區(qū)別于中央對(duì)西藏的特殊財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。后者是中央在按照因素法計(jì)算的財(cái)政預(yù)算中充分突出西藏的特殊性，對(duì)西藏某些方面和領(lǐng)域作出特殊考慮，預(yù)算中有額外的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給西藏自治區(qū)。而對(duì)口援藏是在全國(guó)預(yù)算體制之外給承擔(dān)援藏任務(wù)的省市、中央企業(yè)和中央機(jī)關(guān)（黨中央、國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)及其所屬企事業(yè)單位）增加的一項(xiàng)事權(quán)和支出責(zé)任。

（三）從中央特殊事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為“差別化的區(qū)域性政策”

中央第一次西藏工作座談會(huì)提出:“全國(guó)各有關(guān)地方和地區(qū)要根據(jù)上級(jí)的指示，認(rèn)真做好支援西藏的工作，”由此支援西藏逐步成為支持西藏發(fā)展的一種方式。中央第二次西藏工作座談會(huì)進(jìn)一步提出,“堅(jiān)持行之有效的對(duì)口支援的辦法，而且要越辦越好”；在慶祝西藏自治區(qū)成立20周年干部大會(huì)上，胡啟立指出：“要加強(qiáng)同各兄弟自治區(qū)和內(nèi)地各省市的聯(lián)系，把行之有效的對(duì)口支援辦得更好”；李鵬強(qiáng)調(diào)：“全國(guó)支援了西藏，同樣，西藏也支援了全國(guó)?！睘橄蛭鞑刈灾螀^(qū)成立20周年獻(xiàn)禮，中央決定安排北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建、山東、四川和廣東九省市幫助西藏建設(shè)43項(xiàng)工程。各省市的人民政府主要負(fù)責(zé)同志親自掛帥，相繼成立了援藏領(lǐng)導(dǎo)小組向西藏派出了優(yōu)秀的施工隊(duì)按程序施工。九省市為建設(shè)這43項(xiàng)工程共投入了1.9萬(wàn)人，在一年多的時(shí)間里完成了這些工程，為西藏提供了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)項(xiàng)目。對(duì)口支援最初是政治動(dòng)員為主，逐步發(fā)展到一種制度性安排，并通過(guò)科層組織體系去實(shí)施。

對(duì)援藏來(lái)講，中央第三次西藏工作座談會(huì)是一個(gè)里程碑。江澤民在這次會(huì)議上指出：“中央各部委，各省、自治區(qū)、直轄市，都要從黨的工作全局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，從增強(qiáng)中華民族凝聚力的高度，深刻認(rèn)識(shí)中央關(guān)于全國(guó)支援西藏的決策的深遠(yuǎn)意義，……這件事要堅(jiān)持不懈地長(zhǎng)期做下去?！边@次會(huì)議后的中央文件做出了這樣的安排：“黨中央、國(guó)務(wù)院各部委和各省區(qū)市，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、教育衛(wèi)生、干部交流等方面與西藏建立相對(duì)穩(wěn)定的、各方面配套的對(duì)口支援關(guān)系。可采取內(nèi)地兩三個(gè)省市對(duì)口支援西藏一個(gè)地市的方法。確立對(duì)口支援關(guān)系，……總體上由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。做到突出重點(diǎn)，長(zhǎng)短結(jié)合，形式多樣，講求實(shí)效?！苯?jīng)過(guò)籌備，1995年4月對(duì)口援藏得到落實(shí)，北京、江蘇對(duì)口支援拉薩，湖南、湖北對(duì)口支援山南，河北、陜西對(duì)口支援阿里，廣東、福建對(duì)口支援林芝，上海、山東對(duì)口支援日喀則，遼寧、浙江對(duì)口支援那曲，四川、天津?qū)谥г迹h中央和國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)及其所屬企事業(yè)單位也對(duì)口支援西藏各黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等。

2000年開(kāi)始實(shí)施的“西部大開(kāi)發(fā)政策”使得人們關(guān)注地區(qū)發(fā)展差距，而西藏與東部沿海差距的日益拉大受到越來(lái)越多的關(guān)注。于是，從2001年開(kāi)始擴(kuò)大對(duì)口援藏政策。一是將黑龍江、吉林、安徽納入對(duì)口支援西藏的省市，分別對(duì)口支援日喀則、山南兩個(gè)地區(qū)；二是將處于邊境地區(qū)的27個(gè)縣納入受援對(duì)象，西藏自治區(qū)全境被作為對(duì)口援藏政策的覆蓋范圍；三是17個(gè)中央企業(yè)也作為對(duì)口支援西藏的援助單位，出錢(qián)出人援助17個(gè)縣。以此安排為基礎(chǔ)，對(duì)口援藏發(fā)展出省市援藏體系、央企援藏體系和中央機(jī)關(guān)牽頭實(shí)施的“系統(tǒng)援藏”，并取得良好成效。2015年開(kāi)始實(shí)施“精準(zhǔn)脫貧政策”，考慮到西藏與其他省市特別是沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的現(xiàn)實(shí)，中央將西藏作為精準(zhǔn)脫貧中的“重中之重”，要求承擔(dān)對(duì)口援藏任務(wù)的17個(gè)省市、17個(gè)中央企業(yè)和中央機(jī)關(guān)要加大援藏資金投入到西藏扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，使得受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民收入實(shí)現(xiàn)更快速度增長(zhǎng)。

二、對(duì)口援藏實(shí)施的體制化

從政府職能運(yùn)作角度看，對(duì)口援藏涉及援藏資源（即各種人、財(cái)、物）在受援雙方之間的“輸入”和“輸出”，而支配援藏資源的這種配置，受制于不同層級(jí)政府之間的事權(quán)配置和支出責(zé)任的匹配，如果僅做出體制和機(jī)制上的正式安排，則援藏資源的“輸入”和“輸出”將單純處于政治動(dòng)員階段，無(wú)法進(jìn)入常規(guī)化軌道。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，對(duì)口援藏實(shí)施的體制和機(jī)制日趨完善，相對(duì)應(yīng)的事權(quán)配置和支出責(zé)任的匹配逐漸進(jìn)入體制化框架，并形成一套完整的對(duì)口援藏體制機(jī)制。這標(biāo)志著對(duì)口援藏走向成熟，也成為它的歷史性貢獻(xiàn)，一方面對(duì)口援藏制度自身得到不斷完善，另一方面又為其他地區(qū)實(shí)施的對(duì)口支援提供了樣本。

（一）建立起援助與受援雙方的銜接機(jī)制

“前方”、“后方”是省市援藏過(guò)程中出現(xiàn)的特殊詞匯。人們借用軍事概念，例如，將設(shè)在受援方的援藏工作機(jī)構(gòu)稱為“××省援藏前方指揮部”，而設(shè)在支援方的援藏工作領(lǐng)導(dǎo)小組比喻為“××省后方援藏指揮部”。前者正式的名稱一般稱為“××援藏工作隊(duì)”，由支援方派出的總負(fù)責(zé)人稱為“領(lǐng)隊(duì)”，成員是派出的援藏干部；后者是援藏省市的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，相關(guān)省級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組成員，主要職責(zé)是決策，其下設(shè)有辦公室等常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)外援助的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，對(duì)援藏重大事項(xiàng)和項(xiàng)目資金計(jì)劃作出決定。之所以成為“前后方指揮部”，是因?yàn)榕沙龅脑毓ぷ麝?duì)處于“作戰(zhàn)”的“前方”，具體執(zhí)行來(lái)自“后方指揮部”下達(dá)的援藏任務(wù)，而援藏省市負(fù)責(zé)援藏任務(wù)相關(guān)事務(wù)的決策、檢查、監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)口援藏涉及受援雙方。從受援方來(lái)看，西藏自治區(qū)對(duì)口援藏工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組由分管經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，各市、地和縣（區(qū)）政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員，下設(shè)辦公室；各市、地和縣（區(qū)）援藏工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組由行政“一把手”擔(dān)任組長(zhǎng)，對(duì)口援藏省市援藏工作總領(lǐng)隊(duì)和受援市、相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長(zhǎng)，援藏省市、援藏央企以及受援市、地政府部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，其下設(shè)有辦公室，并將援助方派出的“前方指揮部”納入其中。前者用于協(xié)調(diào)銜接受援雙方的援藏工作(與各省援藏辦公室銜接），制定西藏范圍內(nèi)援藏的保障性政策措施；后者制定受援市、地、縣（區(qū)）的保障性政策措施，協(xié)調(diào)銜接具體項(xiàng)目落地。如此緊密的統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制顯示其制度優(yōu)勢(shì)。

（二）建立起援藏規(guī)劃、援藏項(xiàng)目規(guī)劃與援藏項(xiàng)目審批的協(xié)同機(jī)制

由于援藏項(xiàng)目規(guī)劃基本上還是在“援藏體系內(nèi)部存在著競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，援助方并不愿意被其兄弟單位甩在后面”機(jī)制中進(jìn)行的，用援藏干部的話講，“項(xiàng)目規(guī)劃之后就是我們回到原單位籌措資金”，所以，援藏省市的援藏資金投入有較大增長(zhǎng)。自2010年中央第五次西藏工作座談會(huì)對(duì)援藏實(shí)物工作量有硬性規(guī)定之后，援藏項(xiàng)目規(guī)劃的重要性更加凸顯。援藏項(xiàng)目規(guī)劃包括兩種：一是對(duì)口支援西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，二是援藏項(xiàng)目本身的規(guī)劃。對(duì)口支援西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃通常是邀請(qǐng)第三方參與編制，而援藏項(xiàng)目本身的規(guī)劃則是前期調(diào)查并作出項(xiàng)目可行性研究，被確認(rèn)是成熟的項(xiàng)目才有可能被安排進(jìn)入規(guī)劃。因此，援藏干部的任務(wù)之一就是援藏項(xiàng)目前期調(diào)查，與當(dāng)?shù)卣浞謪f(xié)商。值得一提的是，這種“規(guī)劃”與中央對(duì)援藏實(shí)物工作量的考核指標(biāo)緊密聯(lián)系在一起，“資金跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著規(guī)劃走?！睂?shí)際上，規(guī)劃得到批準(zhǔn)，項(xiàng)目與資金也就得到批準(zhǔn)，“前方”援藏干部的中心任務(wù)就是實(shí)施這些項(xiàng)目。

作為建設(shè)項(xiàng)目，援藏項(xiàng)目的審批與其他建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)審，均是按照國(guó)家規(guī)定的程序和規(guī)范進(jìn)行。同時(shí)，由于援藏項(xiàng)目的資金渠道具有特殊性，省市援助的項(xiàng)目資金多半來(lái)源于援助方的財(cái)政資金，當(dāng)然也有來(lái)源于非政府資金，由此可以將援藏項(xiàng)目的審批分成兩類程序，一類是建設(shè)項(xiàng)目資金的審批，另一類是建設(shè)項(xiàng)目本身的審批?，F(xiàn)實(shí)中，這兩類審批程序有交叉。人們更關(guān)心建設(shè)項(xiàng)目資金的審批，因?yàn)樗c對(duì)口援藏制度聯(lián)系在一起。現(xiàn)有材料顯示，援藏項(xiàng)目規(guī)劃的審批有三個(gè)主體，需要報(bào)經(jīng)西藏自治區(qū)政府和援藏省市政府批準(zhǔn)，報(bào)經(jīng)中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)家發(fā)改委審核備案。如此有序的援藏項(xiàng)目的規(guī)劃與審批提高了援藏資源配置效率。

（三）建立起援藏項(xiàng)目建設(shè)與監(jiān)督考核的統(tǒng)籌機(jī)制

援藏項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施實(shí)現(xiàn)援藏資源的功能性轉(zhuǎn)化。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施和交付情況，將項(xiàng)目分為“交鑰匙”項(xiàng)目工程和“交支票”項(xiàng)目工程。“交鑰匙”項(xiàng)目工程指的是由援助方項(xiàng)目建成完工后，項(xiàng)目移交給受援地相關(guān)本部門(mén)。適合“交鑰匙”的項(xiàng)目主要是“建筑標(biāo)準(zhǔn)高、技術(shù)難度高、投資規(guī)模大、能展示援藏形象和成果的標(biāo)志性項(xiàng)目”，所體現(xiàn)的不僅僅是財(cái)政責(zé)任，還有其他工程質(zhì)量監(jiān)管等責(zé)任?！敖恢薄表?xiàng)目工程指的是根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算將項(xiàng)目所需資金交給受援地相關(guān)部門(mén)，由受援地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)?！敖恢薄表?xiàng)目主要是“資金量小、技術(shù)難度低、點(diǎn)多面廣、涉及民生補(bǔ)貼類的項(xiàng)目”，僅體現(xiàn)一種財(cái)政責(zé)任。在項(xiàng)目工程完成后的運(yùn)營(yíng)階段，由援藏指揮部或者援藏工作隊(duì)與當(dāng)?shù)厥茉k公室進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。以北京為例，其在拉薩設(shè)立了援藏指揮部，通過(guò)對(duì)拉薩經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)研，然后以合同、協(xié)議等確定對(duì)口援藏項(xiàng)目，之后由拉薩受援辦負(fù)責(zé)立項(xiàng)審批，拉薩市發(fā)改委進(jìn)行預(yù)算概算以及審批。預(yù)算審批后，由援藏指揮部協(xié)調(diào)北京財(cái)政局將規(guī)劃資金經(jīng)西藏自治區(qū)財(cái)政廳支付到拉薩市財(cái)政局。如果項(xiàng)目是“交鑰匙”項(xiàng)目工程，北京援藏指揮部將作為建設(shè)單位，負(fù)責(zé)通過(guò)招標(biāo)程序選擇項(xiàng)目工程的施工單位、設(shè)計(jì)公司以及監(jiān)理單位等事項(xiàng)，在項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行審查和監(jiān)督，項(xiàng)目建成后進(jìn)行評(píng)估和后期運(yùn)營(yíng)分析，最后再移交給使用單位。如果是“交支票”項(xiàng)目工程，那么北京援藏指揮部只負(fù)責(zé)監(jiān)理單位的選擇，其余施工方、設(shè)計(jì)方等都由拉薩受援辦公室選擇。北京援藏指揮部還建立了全生命周期項(xiàng)目管理體系，通過(guò)過(guò)程管理將決策階段、設(shè)計(jì)階段、實(shí)施階段以及運(yùn)營(yíng)階段貫穿起來(lái)，在不同的階段建立相應(yīng)的組織管理和信息管理體系，被認(rèn)為有助于提高對(duì)口援藏效率。

任何投資建設(shè)都有正常的工程監(jiān)督制度，但援藏項(xiàng)目監(jiān)督有其特殊性，因?yàn)樵厝蝿?wù)的“非屬地執(zhí)行”，導(dǎo)致受援雙方對(duì)援藏項(xiàng)目監(jiān)督的特殊設(shè)置。中央第五次西藏工作座談會(huì)前的援藏項(xiàng)目主要是采取“交鑰匙”方式，主要遵從的是支援方政府性投資管理程序和相關(guān)規(guī)定，即項(xiàng)目建設(shè)對(duì)支援方上級(jí)政府負(fù)責(zé)。而之后的援藏項(xiàng)目則多半采取“交支票”方式，這在很大程度上意味著支援方政府全權(quán)主導(dǎo)項(xiàng)目執(zhí)行，主要承擔(dān)資金提供和項(xiàng)目監(jiān)管服務(wù)，具體實(shí)施過(guò)程由受援方完成。黨的十八大以后，國(guó)家對(duì)資金審計(jì)更加嚴(yán)格，2012年在審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展對(duì)援藏資金審計(jì)，采取的審計(jì)辦法是雙重審計(jì)：一種審計(jì)是“對(duì)口支援省市審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本地區(qū)對(duì)口支援西藏的資金和項(xiàng)目的審計(jì)，另一種審計(jì)是西藏地區(qū)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)的審計(jì)工作”。“項(xiàng)目審計(jì)”的規(guī)范強(qiáng)化了支援方的財(cái)政責(zé)任，弱化了支援方對(duì)項(xiàng)目資金使用的權(quán)力。對(duì)援藏項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的方式是由國(guó)家發(fā)改委牽頭、中央部門(mén)和承擔(dān)援藏任務(wù)的省市參與共同實(shí)施的實(shí)地核查調(diào)研。其方式采取查閱援藏項(xiàng)目檔案、深入訪談項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、受益人等相關(guān)主體，走村入戶實(shí)地察看、詢問(wèn)座談等方式進(jìn)行核查調(diào)研，關(guān)注對(duì)口援藏項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)性、程序性、時(shí)效性。這種監(jiān)督方式保障了援藏工作的有序開(kāi)展。

（四）建立起多樣化的受援雙方結(jié)對(duì)關(guān)系模式

當(dāng)中央政府將援藏任務(wù)分派給省市后，這些省市就有責(zé)任和義務(wù)把援藏任務(wù)完成好，并自行決定選擇更加適應(yīng)各援藏省市實(shí)際的結(jié)對(duì)關(guān)系。由于援藏省市各自的省情不同，業(yè)已形成的結(jié)對(duì)關(guān)系呈現(xiàn)出相對(duì)復(fù)雜的局面。

為了便于分析，筆者將其分成三種模式：一是長(zhǎng)期固定型結(jié)對(duì)關(guān)系模式。這種模式是受援縣接受省市以下二級(jí)市（區(qū)）的援助，固定形成結(jié)對(duì)關(guān)系。從援藏省市來(lái)看，第一類是作為沿海發(fā)達(dá)省市的江蘇、浙江、上海、山東，這些省市不僅中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，而且在本省市范圍內(nèi)發(fā)展較為平衡，二級(jí)市（區(qū)）有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能獨(dú)立承擔(dān)對(duì)口援藏任務(wù)。第二類是處于中等發(fā)達(dá)地區(qū)的湖南、湖北、遼寧，雖然整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，但部分二級(jí)市（區(qū)）有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，基本上能完成對(duì)口援藏任務(wù)。第三類是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度處于中等偏下水平的河北，中心城市也具有較強(qiáng)實(shí)力，也能完成對(duì)口援藏任務(wù)。這種模式包含了所有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度類型。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)型結(jié)對(duì)關(guān)系模式。受援縣雖然接受省市以下二級(jí)市（區(qū)）的援助，但與其形成的結(jié)對(duì)關(guān)系不固定，與市級(jí)部門(mén)的援助混合在一起，援助方作為一個(gè)整體，由援助省市統(tǒng)籌安排。僅有天津、黑龍江、四川（2004年以前）、陜西、安徽以及重慶采取這種模式。作為中央直轄市，處于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的天津市對(duì)口支援丁青、江達(dá)、卡若、昌都，將對(duì)口援藏任務(wù)分別安排給相應(yīng)的區(qū)縣，但總體上不固定。黑龍江屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)口支援康馬、仁布、謝通門(mén)，二級(jí)市（區(qū)）經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足以承擔(dān)獨(dú)立援藏任務(wù)。因此，這些省市都采取了統(tǒng)籌安排的方式進(jìn)行。三是固定——輪換型結(jié)對(duì)關(guān)系模式。這種模式是受援縣接受省市以下二級(jí)市（區(qū)）的援助，結(jié)對(duì)關(guān)系比較復(fù)雜。一般是其經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的市固定在某一個(gè)受援縣。例如，在廣東，由東莞、深圳、佛山分別固定對(duì)口支援巴宜、察隅、易貢茶場(chǎng)，從第5批援藏干部開(kāi)始由廣州固定對(duì)口支援波密，從第6批援藏干部開(kāi)始由深圳固定對(duì)口支援察隅農(nóng)場(chǎng)，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱的河源、梅州、肇慶、惠州、茂名僅在第1—3批以及第5批援藏中被安排援藏任務(wù)。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的江蘇，與拉薩結(jié)成的關(guān)系被視為這種模式，因?yàn)槟窆た?、達(dá)孜、林周三縣分別固定由南京、鎮(zhèn)江、蘇州三市對(duì)口支援，而曲水縣主要由泰州市與揚(yáng)州市輪換進(jìn)行對(duì)口支援。北京市對(duì)口支援拉薩也采取這種模式，北京市固定支援拉薩市，北京市各區(qū)輪換支援拉薩市一區(qū)三縣。

值得注意的是，結(jié)對(duì)關(guān)系并不代表上級(jí)政府把任務(wù)下達(dá)就完事，實(shí)際運(yùn)作中受到兩個(gè)層面的影響甚至是“指令”：其一，來(lái)自本省援藏“前方指揮部”的“平衡”、“統(tǒng)籌”援藏資源，將其輸送到受援地區(qū)。同樣，來(lái)自承擔(dān)援藏任務(wù)的省市的“后方指揮部”也統(tǒng)籌籌借相關(guān)援藏資源。其二，來(lái)自中央職能部門(mén)的“指令”。中央和國(guó)務(wù)院職能部門(mén)具有權(quán)威性，60—70個(gè)部門(mén)也有自己的援藏任務(wù)，除了使用自己的援藏資源外，它可以動(dòng)用行政職權(quán)，將具體的援藏任務(wù)安排給對(duì)應(yīng)的地方部門(mén)去落實(shí)，其原則是“中央部門(mén)是下任務(wù)、不下資金”。在這一點(diǎn)上，省市援藏與中央機(jī)關(guān)援藏又形成了“交集”。這也說(shuō)明，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)是在政治上高度集中下進(jìn)行的。

三、對(duì)口援藏運(yùn)作的體系化

對(duì)口援藏實(shí)施的體制化僅解決援藏任務(wù)在不同層級(jí)政府之間劃分的事權(quán)和支出責(zé)任，解決了援藏資源在政府之間的配置，但沒(méi)有解決援藏有其資金的來(lái)源和分配，更沒(méi)有解決承擔(dān)援藏任務(wù)單位的援藏資源投入強(qiáng)度，因此，對(duì)口援藏運(yùn)作的體系化建構(gòu)成為必然，能為中央對(duì)援藏的資源投入、籌措和分配三個(gè)方面作出嚴(yán)格的制度安排。而這些制度和政策克服對(duì)口援藏行為的隨意性，成為對(duì)口援藏成果的制度基礎(chǔ)。這是對(duì)口援藏長(zhǎng)期探索的結(jié)果，也是它的歷史性貢獻(xiàn)之一，為其他地區(qū)的對(duì)口支援提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）援藏資源投入實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化

起初對(duì)援藏省市支援的力度并沒(méi)有明確的規(guī)定，主要是參與援藏的省市之間通過(guò)一個(gè)潛在的競(jìng)爭(zhēng)，支付大體相當(dāng)?shù)脑刭Y金。然而，由于援藏實(shí)物工作量沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，援藏干部的主要任務(wù)之一就是回到派出省市和相關(guān)單位落實(shí)援藏資金,使得援藏干部不能專注于援藏工作本身。

中央第五次西藏工作座談會(huì)明確了建立援藏資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，要求省市對(duì)口援藏的“年度援藏投資實(shí)物工作量，在現(xiàn)行的體制下，按該省市上一年度地方財(cái)政一般預(yù)算收入的1‰安排”，這一決定明確了對(duì)口援藏的資金指標(biāo)。由于對(duì)口援藏省市財(cái)政預(yù)算年度與援藏資金撥付時(shí)間的矛盾，在實(shí)際工作中采用的是以2009年財(cái)政一般預(yù)算收入為基數(shù)，確定2011年的援藏資金。因?yàn)闀?huì)議召開(kāi)時(shí)間為2010年，一般下一年的援藏資金預(yù)算安排在上一年就已經(jīng)確定，而2010年的財(cái)政一般預(yù)算收入還無(wú)法計(jì)算，采用的2009年為基數(shù)計(jì)算2011年的援藏資金投入量。2012年以后則按設(shè)定的遞增條件進(jìn)行測(cè)算，即地方一般預(yù)算收入增長(zhǎng)率高于8%的，當(dāng)年對(duì)口援藏資金量按照8%遞增；處于0—8%之間的以實(shí)際增速為準(zhǔn)；小于0的維持之前的資金量，除發(fā)生特大自然災(zāi)害外，按照上年對(duì)口支援資金量安排。在實(shí)際測(cè)算中，又出現(xiàn)新現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)保持較高增速的地區(qū)采取了高于此標(biāo)準(zhǔn)的投入，例如，“北京市每年再新增財(cái)政收入的1‰用于援助資金”，也就是把“新增財(cái)政收入”作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，多投入援藏資金。上海市在測(cè)算2011年的投入資金時(shí)，采取“依據(jù)2009年一般預(yù)算收入執(zhí)行數(shù)并預(yù)計(jì)增長(zhǎng)10%”作為2010年的一般預(yù)算收入進(jìn)行，湖北省也是按照這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，實(shí)際上高出國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

從援助方的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)到援藏投資實(shí)物工作量的定量化標(biāo)準(zhǔn)反映了中央對(duì)援藏投入的特別關(guān)注。2010年以前，由于中央沒(méi)有對(duì)援藏省市規(guī)定援藏資金投入標(biāo)準(zhǔn)，也就沒(méi)有資金投入“計(jì)劃內(nèi)”與“計(jì)劃外”區(qū)別。從1994年到2004年的第一個(gè)10年，援藏省市總共實(shí)施了1597個(gè)援藏項(xiàng)目，總投資4950億元。而從2004年至2014年的第二個(gè)10年則總共實(shí)施了4541個(gè)援藏項(xiàng)目，總投資211.99億元。第三個(gè)10年從2014年開(kāi)始到2024年結(jié)束，“十三五”期間計(jì)劃援藏投資200億元。應(yīng)該看到，從第4批開(kāi)始，每一批援藏資金呈倍增增長(zhǎng)，到第6批資金投入達(dá)到94.24萬(wàn)元，是第4批的3倍還多；第7批援藏資金轉(zhuǎn)移比第6批增長(zhǎng)了三分之一。從“十二五”時(shí)期開(kāi)始，中央對(duì)省市援藏資金投入有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在“標(biāo)準(zhǔn)”內(nèi)被視為“計(jì)劃內(nèi)”，而在“標(biāo)準(zhǔn)”之外則被看成是“計(jì)劃外”。

“計(jì)劃外”現(xiàn)象的出現(xiàn)是伴隨著中央第五次西藏工作座談會(huì)關(guān)于對(duì)對(duì)口省市援藏“按該省市上年財(cái)政一般預(yù)算收入千分之一作為援藏資金”的考核指標(biāo)而出現(xiàn)的。在實(shí)際的援藏過(guò)程中，援藏干部與派出省市和相關(guān)單位的人脈關(guān)系存在，其中有不少超過(guò)一般要求的勤勉援藏干部向支援方申請(qǐng)計(jì)劃外資金，同時(shí)，對(duì)口援藏省市出于種種原因，特別是出于受援地區(qū)發(fā)展的考慮，往往實(shí)際投資的實(shí)物工作量超過(guò)計(jì)劃的援藏投資實(shí)物工作量。超過(guò)的部分就形成所謂的“計(jì)劃外”援藏資金。據(jù)筆者2017年9月的調(diào)查，“十二五”時(shí)期，所有“計(jì)劃內(nèi)”援藏投入為128億元，而“計(jì)劃外”的援藏投資為30億元，相當(dāng)于“計(jì)劃內(nèi)”資金的23.4%。“十三五”期間，“計(jì)劃外”投資進(jìn)一步增長(zhǎng)，例如，重慶市、福建省第8批（2016—2019年）對(duì)昌都的“計(jì)劃外”援藏投資分別達(dá)到5.89億元和4547萬(wàn)元。當(dāng)然，相對(duì)國(guó)家投資來(lái)講，所有援藏資金都是“計(jì)劃外”的，因?yàn)椤斑@些援建項(xiàng)目和資金，都是中央政府確定內(nèi)容之外，由援藏干部和對(duì)口支援單位自己籌措的”；相對(duì)于“按該省市上年財(cái)政一般預(yù)算收入千分之一作為援藏資金”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)講，由援藏干部及其派出省市和相關(guān)單位額外投入的資金部分，則是“計(jì)劃外”的。此時(shí)的“計(jì)劃內(nèi)”，代表對(duì)中央轉(zhuǎn)移來(lái)的“支出責(zé)任”的履行，“計(jì)劃外”則被認(rèn)為是援藏責(zé)任省市對(duì)援藏“政治任務(wù)”的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)。

（二）援藏資金籌措實(shí)現(xiàn)了制度化

資金籌措是援藏中一個(gè)關(guān)鍵性因素。對(duì)口援藏政策實(shí)施初期階段的資金籌措比較艱難，在援藏投資實(shí)物工作量有明確規(guī)定之后，籌資機(jī)制便有了較為顯著的變化，因?yàn)橹醒雽?duì)援藏省市有了量的考核標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)追加事權(quán)有量的衡量，所以跟隨的是籌資機(jī)制變化，即，如果原來(lái)分?jǐn)偟绞〖?jí)以下的市（地區(qū)）的援藏任務(wù)完成量達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)財(cái)政必然難逃“支出責(zé)任”。例如，河北省“籌集資金由河北省本級(jí)、市、縣共同負(fù)擔(dān)，由省級(jí)財(cái)政通過(guò)年終結(jié)算上解辦理，財(cái)政困難縣籌措款項(xiàng)從全省一般轉(zhuǎn)移支付總量中列支”。因此，援藏省市以及省級(jí)以下的地區(qū)都盡可能做好援藏，但并沒(méi)有相應(yīng)的數(shù)量考核責(zé)任。有了數(shù)量考核責(zé)任，也強(qiáng)化了援藏省市對(duì)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)援藏任務(wù)承擔(dān)者的責(zé)任考核。例如，湖北省提出，“要求各對(duì)口支援市和省直各部門(mén)要站在講政治、顧大局的高度，本著量力而行、盡力而為的原則，援藏資金不得低于上一輪標(biāo)準(zhǔn)的要求來(lái)安排。”

援藏省市都制定詳細(xì)的援藏資金籌集方案。援藏資金的性質(zhì)屬于財(cái)政資金，援藏省市從財(cái)政制度上作出制度安排：一是要求相關(guān)市縣將援藏資金納入年度預(yù)算，在財(cái)政預(yù)算科目上增加了新的科目“援助其他地區(qū)支出”；二是省級(jí)財(cái)政將援藏資金特設(shè)賬戶,用于籌資（各援藏地區(qū)將援藏資金撥付到該賬戶）、援藏資金撥付（撥付到西藏自治區(qū)財(cái)政廳）；三是援藏財(cái)政計(jì)劃下達(dá)與省市援藏辦公室下達(dá)援藏項(xiàng)目計(jì)劃相匹配。

援藏省市內(nèi)部的資金籌措與其所作出的結(jié)對(duì)關(guān)系緊密相連，結(jié)對(duì)關(guān)系決定了籌資水平。與中央對(duì)援藏省市的考核相比，援藏省市對(duì)其下屬的地區(qū)和省直部門(mén)考核是按照具體情況作出的具體安排，即主要是確立結(jié)對(duì)關(guān)系。例如湖北省規(guī)定，2011—2020年武漢、黃石、襄樊、宜昌4市對(duì)口援藏工作任務(wù)不變，也就是承擔(dān)相應(yīng)的援藏資金。“原北京市各縣區(qū)對(duì)口支援項(xiàng)目原則上不再單獨(dú)安排，市屬各部門(mén)援藏項(xiàng)目仍按原與拉薩市各部門(mén)商定的協(xié)議執(zhí)行，但納入北京西藏拉薩前線指揮部統(tǒng)一管理?！睆V東省規(guī)定“按照不改變分配渠道、不改變使用方向的要求，結(jié)合對(duì)口支援規(guī)劃，與廣東省的援藏資金統(tǒng)籌使用”，上海市則采取“基金制”的辦法籌集對(duì)口支援資金，組建了“上海市合作交流專項(xiàng)資金”，每年5億元，用于支援西藏等地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（三）援藏資金分配實(shí)現(xiàn)了規(guī)則化

如前所述，對(duì)口援藏形成結(jié)對(duì)關(guān)系，并“分片負(fù)責(zé)”，本質(zhì)是一個(gè)援藏資金分配過(guò)程。因?yàn)槠渌∈兄g在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及相應(yīng)的財(cái)政收入上有重大差異，財(cái)政收入多的省市給予的援藏資金就多，例如，1994—2009年昌都得到的援藏資金僅占日喀則的33.38%、林芝的36.96%、山南的58.42%、拉薩的56.98%、那曲的61.27%。在2014年8月25日召開(kāi)的“對(duì)口援藏20周年電視電話會(huì)議”上，中央對(duì)援藏資金的使用與分配進(jìn)行了調(diào)整，將對(duì)口支援林芝的福建省調(diào)整到昌都，并且將對(duì)口支援林芝的廣東省以及對(duì)口支援拉薩的江蘇省和北京市的援藏資金的25%調(diào)整到昌都，從2016年1月開(kāi)始實(shí)施，這是援藏資金最高層面的調(diào)整。

而“兩個(gè)傾斜”，即“向農(nóng)牧區(qū)和基層傾斜”和“向民生傾斜”作為援藏資金分配的最重要原則，是對(duì)前期援藏資金分配所存在問(wèn)題的回應(yīng)。這一原則起源于2003年胡錦濤的批示，其內(nèi)容是“援藏項(xiàng)目應(yīng)突出改善農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)生活條件，改善農(nóng)牧民生活”這個(gè)重點(diǎn)，“今后援藏工作應(yīng)該注意把重心向基層傾斜，幫助農(nóng)牧民群眾發(fā)展生產(chǎn)，讓他們得到更多實(shí)惠?！敝醒氲谖宕挝鞑毓ぷ髯剷?huì)明確援藏資金分配“兩個(gè)傾斜”，將“確保80%以上的援藏資金用于民生領(lǐng)域、用于基層和農(nóng)牧區(qū)”作為硬指標(biāo)?！丁笆濉睍r(shí)期對(duì)口支援西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃匯編》顯示，各省編制的援藏項(xiàng)目規(guī)劃，均標(biāo)示出“縣及縣以下的項(xiàng)目”所占比例，以正面回應(yīng)中央關(guān)于“兩個(gè)傾斜”的政策要求。值得注意的是，與央企僅援藏一個(gè)縣（2016年以后5個(gè)央企援助2個(gè)縣）不同，各省市通常援助多個(gè)縣，因此，就存在一個(gè)援藏資金在所援助的縣區(qū)之間的平衡問(wèn)題，例如，浙江的援藏資金分配是“使支援那曲、比如、嘉黎，三縣的援藏資金分配額度基本達(dá)到平衡”。受援地區(qū)的援助主體多元，通常有兩個(gè)省市，多半有央企參與，且有所側(cè)重，突出特色。例如，江蘇省是“民生優(yōu)先，服務(wù)基層，全面支持，突出亮點(diǎn)，體現(xiàn)特色”；浙江省的原則是錯(cuò)位援藏，增強(qiáng)特色，增強(qiáng)浙江援助顯示度。這些因素也影響著援藏資金的分配。

四、對(duì)口援藏實(shí)踐培育的“援藏精神”

在實(shí)踐中培育出“援藏精神”，意味著在推進(jìn)對(duì)口援藏中找到了正確處理物質(zhì)和精神的關(guān)系，可以使用精神力量去推進(jìn)西藏物質(zhì)文明建設(shè)。對(duì)口援藏實(shí)踐上的成功必然有一個(gè)強(qiáng)大的精神支撐，而援藏精神于數(shù)十年的援藏實(shí)踐孕育而生，這是對(duì)口援藏的又一成功標(biāo)志。未來(lái)的對(duì)口援藏實(shí)踐必然離開(kāi)不“援藏精神”的支撐。

（一）“援藏精神”的內(nèi)涵

2021年7月，習(xí)近平總書(shū)記在西藏考察時(shí)，正式提出了“援藏精神”這一概念，他深情地說(shuō),援藏精神是中國(guó)共產(chǎn)黨的一個(gè)崇高精神，是中國(guó)特色社會(huì)主義的一個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)。缺氧不缺精神，這個(gè)精神就是革命理想高于天。你們?cè)诟咴希袷歉哂诟咴?。這個(gè)事情必須一茬接一茬、一代接一代干下去。一方面支援了西藏，集中力量辦大事；一方面鍛煉了干部、成長(zhǎng)了隊(duì)伍。援藏應(yīng)該是你們一生中最寶貴的經(jīng)歷之一。

筆者曾經(jīng)發(fā)文對(duì)此進(jìn)行了闡釋，這里將闡釋的要點(diǎn)概括如下。第一，“援藏精神是中國(guó)共產(chǎn)黨的一個(gè)崇高精神?！迸c中華人民共和國(guó)成立時(shí)期的“兩路”精神、老西藏精神，改革開(kāi)放時(shí)期的“青藏鐵路精神”和“援藏精神”之間既有共同的價(jià)值指向，也各有側(cè)重。作為中國(guó)共產(chǎn)黨的一個(gè)崇高精神，它是與全國(guó)支援西藏這一偉大事業(yè)相結(jié)合而形成的精神形態(tài)，因而“援藏精神”所展示的是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)建設(shè)西藏的精神信念，即中國(guó)共產(chǎn)黨用一種崇高的精神來(lái)支援西藏建設(shè)，而不僅僅是物質(zhì)上的鼎力支持。第二，援藏精神是中國(guó)特色社會(huì)主義顯著優(yōu)勢(shì)的精神凝聚。社會(huì)主義優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在制度的先進(jìn)上，制度的先進(jìn)性又主要體現(xiàn)在舉國(guó)體制和集中力量辦大事。第三，援藏精神是建設(shè)偉大祖國(guó)和建設(shè)邊疆的一種高貴理想信仰。從這個(gè)意義上講，“援藏精神”是援藏者人生價(jià)值追求的高度概括。西藏的工作條件和生活環(huán)境極為艱苦，加上十四世達(dá)賴集團(tuán)在境外反華勢(shì)力的支持下對(duì)西藏發(fā)展、穩(wěn)定和安全造成破壞而導(dǎo)致西藏工作的環(huán)境異常復(fù)雜?！霸鼐瘛笔菍?duì)成千上萬(wàn)個(gè)援藏實(shí)踐者所表現(xiàn)出來(lái)的科學(xué)內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)的抽象與概括，即“革命理想高于天”。第四，援藏精神是作為干部隊(duì)伍鍛煉和成長(zhǎng)的精神要求。對(duì)援藏干部來(lái)講，援藏是個(gè)人服從國(guó)家利益的行為，是一個(gè)舍小家而顧大家的事情，也是一個(gè)“試金石”，可以輕而易舉地檢驗(yàn)一個(gè)援藏者是否有“援藏精神”以及這種精神的豐滿度。

（二）“援藏精神”的形成

“援藏精神”的提出是主觀對(duì)客觀存在的反映，它何以形成？

1.獨(dú)特的援藏實(shí)踐。對(duì)口援藏初期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)得到快速發(fā)展，區(qū)域之間的利益也逐步顯現(xiàn)，而解決區(qū)域之間的發(fā)展問(wèn)題，采取了這種極具中國(guó)特色的對(duì)口支援方式，這在世界上是獨(dú)一無(wú)二的?！胺制?fù)責(zé)、對(duì)口支援、定期輪換”確切地表達(dá)了對(duì)口援藏的內(nèi)涵。而就外延特征來(lái)看，對(duì)口援藏的主體可以分成省市對(duì)口援藏、中央機(jī)關(guān)對(duì)口援藏、中央企業(yè)對(duì)口援藏；就援助內(nèi)容而言，是實(shí)行經(jīng)濟(jì)援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏等多領(lǐng)域；就運(yùn)作方式而言，是在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)統(tǒng)一的行政命令來(lái)安排和貫徹的，地方政府將之作為一項(xiàng)政治任務(wù)來(lái)完成而發(fā)動(dòng)的。獨(dú)特的援藏實(shí)踐是援藏精神產(chǎn)生的“社會(huì)土壤”。

2.科學(xué)的世界觀和方法論。作為一項(xiàng)扶持西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊措施，對(duì)口援藏是國(guó)家對(duì)西藏特殊區(qū)情認(rèn)識(shí)的加深而興起的。作為必然性聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)定性，“援藏精神”內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)和基本原則是援藏精神發(fā)展的性質(zhì)和方向?！霸鼐瘛笔橇?xí)近平總書(shū)記對(duì)其戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維和底線思維五大思維運(yùn)用的結(jié)果，其形成的過(guò)程邏輯遵循的是馬克思主義認(rèn)識(shí)論的基本原理。作為科學(xué)的世界觀和方法論，馬克思主義對(duì)數(shù)十年的援藏實(shí)踐及其精神進(jìn)行抽象提煉發(fā)揮了重要的作用。

3.清晰的理論自覺(jué)。“援藏精神”是一個(gè)客觀存在，而且還有一個(gè)從低級(jí)狀態(tài)向高級(jí)狀態(tài)累進(jìn)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，“援藏精神”伴隨著一次又一次實(shí)踐而得到升華。試想，如果理論上沒(méi)有主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，這種精神處于自發(fā)階段。發(fā)現(xiàn)和提煉“援藏精神”是一種理論自覺(jué)的行為。習(xí)近平總書(shū)記以其非凡的洞察力，發(fā)現(xiàn)普遍存在于援藏實(shí)踐中的這種“援藏精神”，這一過(guò)程實(shí)現(xiàn)了認(rèn)識(shí)上的飛躍和突破。有了清晰的理論自覺(jué)，就有了認(rèn)識(shí)“援藏精神”的“總鑰匙”，就有了發(fā)揮主觀能動(dòng)性的可靠思想基礎(chǔ)。

4.優(yōu)異的援藏實(shí)踐成就。1994年至2020年，承擔(dān)對(duì)口援藏的單位累計(jì)實(shí)施援藏項(xiàng)目6330個(gè)，總投資達(dá)到527億元，援藏干部從第一批的622人，到第十批上升為2114人，援藏干部累計(jì)超過(guò)1.2萬(wàn)人。中央最初將對(duì)口援藏設(shè)定為10年。10年對(duì)口援藏結(jié)束之時(shí)，鑒于這一政策在實(shí)踐中效果良好，中央決定再延長(zhǎng)10年，到2014年，中央召開(kāi)對(duì)口援藏20周年座談會(huì)，中央決定對(duì)口援藏是一個(gè)長(zhǎng)期性的政策。從中央對(duì)這一政策一再延長(zhǎng)到最終確認(rèn)其為一項(xiàng)長(zhǎng)期政策，反向說(shuō)明援藏實(shí)踐成就優(yōu)異。離開(kāi)了實(shí)踐上呈現(xiàn)的優(yōu)異成就，就不能從中總結(jié)出“援藏精神”了。

（三）“援藏精神”的重要意義

正是援藏，架起了一座全國(guó)支援西藏實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的橋梁；也正是援藏，形成了一道西藏與祖國(guó)各地深度交流、共筑中華民族共有現(xiàn)代化物質(zhì)田園和精神家園的紐帶。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，舉全國(guó)之力推進(jìn)西藏現(xiàn)代化建設(shè)，與全國(guó)一道實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，目前正處于“兩個(gè)一百年”之間，在此過(guò)程中，合作精神、道義精神、奮斗精神等不斷增強(qiáng)，在中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)西藏各族人民與全國(guó)一道奮力推進(jìn)西藏現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中產(chǎn)生了“援藏精神”。它以生動(dòng)的實(shí)踐鑄就了與國(guó)家發(fā)展、時(shí)代同步的精神動(dòng)力。

1.有了這種“援藏精神”，在對(duì)口援藏制度的堅(jiān)守上就有了內(nèi)心自信。對(duì)口援藏的實(shí)施既包括對(duì)中國(guó)古代思想家“經(jīng)國(guó)濟(jì)民”的思想自覺(jué)，對(duì)馬克思主義民族理論的自覺(jué)運(yùn)用，符合西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際。基于這樣背景而誕生的“援藏精神”，有自己的“根”，也有自己的實(shí)踐對(duì)象，從而對(duì)對(duì)口援藏制度有了內(nèi)心自信。盡管西藏發(fā)展速度非?？欤?，由于西藏特殊區(qū)情，對(duì)口援藏的作用難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)，同時(shí)，對(duì)口援藏制度本身也面臨著不少挑戰(zhàn)和困難，有的西方學(xué)者認(rèn)為“（中國(guó)政府對(duì)西藏的）補(bǔ)助戰(zhàn)略從而導(dǎo)致了一種‘回飛式援助（boomerang aid）’”，“西藏地區(qū)不平等現(xiàn)象不同于中國(guó)其他地方，是因?yàn)橹袊?guó)國(guó)家通過(guò)給予藏區(qū)特殊待遇而導(dǎo)致的?！边@種抹黑質(zhì)疑無(wú)法動(dòng)搖我們的自信。由于有了“援藏精神”，我們就能正確對(duì)待援藏政策，堅(jiān)定這一政策對(duì)西藏發(fā)展的獨(dú)特作用。

2.有了這種“援藏精神”，在對(duì)口援藏理念和實(shí)踐的創(chuàng)新上就有了內(nèi)在動(dòng)力。對(duì)口援藏在實(shí)踐中探索出來(lái)，也仍然會(huì)在實(shí)踐中得到不斷完善。同時(shí)，不斷推進(jìn)對(duì)口援藏的理念創(chuàng)新，不斷推進(jìn)對(duì)口援藏制度的完善和優(yōu)化，需要有改革的勇氣和決心?！霸鼐瘛北旧戆_(kāi)拓進(jìn)取的精神，“來(lái)藏為什么、在藏干什么、離藏留什么”的叩心三問(wèn)便是援藏者主體性的鮮明寫(xiě)照。正是這叩心三問(wèn)鞭策了每一個(gè)援藏者不斷進(jìn)行對(duì)口援藏的理念更新和實(shí)踐探索。對(duì)口援藏的理念不斷出現(xiàn)更新，實(shí)踐不斷推出創(chuàng)新之舉，也正是“援藏精神”激勵(lì)的必然結(jié)果。

3.有了這種“援藏精神”，在激勵(lì)和淬煉在藏黨員、干部的精神力量上就有了根本依托。對(duì)口援藏事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)依賴每一個(gè)援藏者的精神狀態(tài)，良好的精神狀態(tài)是提高對(duì)口援藏有效性的關(guān)鍵。數(shù)十年的援藏過(guò)程中，逐漸形成了“援藏精神”，這與援藏工作的艱難環(huán)境和復(fù)雜程度有關(guān)。西藏是實(shí)行社會(huì)主義制度最晚的地區(qū)，在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期又存在“兩個(gè)沒(méi)有趕上”、“一個(gè)慢一步”問(wèn)題，還存在達(dá)賴集團(tuán)圖謀把西藏從祖國(guó)分裂出去的問(wèn)題，因而西藏是我國(guó)發(fā)展穩(wěn)定矛盾最為集中的地區(qū)。在這樣的環(huán)境中工作，必然遇到很多難以想象的困難和問(wèn)題，如果一種沒(méi)有精神力量作為支撐，這些困難就難以克服，這些問(wèn)題就難以解決。正是“援藏精神”在無(wú)形地激勵(lì)和淬煉在藏黨員、干部戰(zhàn)勝各種困難的勇氣和信心，也是“援藏精神”增強(qiáng)了對(duì)口援藏的有效性。

五、結(jié)論

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐探索，中央第三次西藏工作座談會(huì)正式將“分片負(fù)責(zé)，對(duì)口支援，定期輪換”作為對(duì)口援藏的內(nèi)涵。從那時(shí)起，到現(xiàn)在，已有30年的歷史?；仡欉@30年，對(duì)口援藏的實(shí)踐在不斷創(chuàng)新，人們的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。無(wú)論是從國(guó)家還是從受援雙方的角度來(lái)看，對(duì)口援藏都有著歷史性貢獻(xiàn)。

從國(guó)家的角度考察，對(duì)口援藏已經(jīng)成為國(guó)家“差別化的區(qū)域性政策”的具體實(shí)現(xiàn)形式。因?yàn)橹袊?guó)是超大規(guī)模的國(guó)家，各地差異較大，加上民族、宗教等因素的影響，國(guó)家必須實(shí)施“差別化的區(qū)域性政策”以適應(yīng)這種情況。而對(duì)口援藏則是“差別化的區(qū)域性政策”的具體實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)口支援首先在西藏實(shí)施，給對(duì)口援藏更多探索這項(xiàng)制度的先機(jī)。過(guò)去30年中，這項(xiàng)制度在西藏的探索，取得了非凡成果，作出了歷史性貢獻(xiàn)。同時(shí)，從對(duì)口援藏自身的制度演化來(lái)考察，對(duì)口援藏在實(shí)施機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了體制化，在運(yùn)作機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了體系化。對(duì)口援藏是在全國(guó)預(yù)算體制之外給承擔(dān)援藏任務(wù)的省市、中央企業(yè)和中央機(jī)關(guān)增加的一項(xiàng)事權(quán)和支出責(zé)任。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，這一事權(quán)和支出責(zé)任的履行是在體制化的框架下進(jìn)行的，有一套完整的實(shí)施對(duì)口援藏的體制機(jī)制。這標(biāo)志著對(duì)口援藏實(shí)施走向成熟，也成為它的歷史性貢獻(xiàn)。

此外，從處理物質(zhì)和精神的關(guān)系考察，數(shù)十年的對(duì)口援藏實(shí)踐培育了“援藏精神”。這意味著在推進(jìn)對(duì)口援藏中找到了正確處理物質(zhì)和精神的關(guān)系，可以使用精神力量去推進(jìn)西藏物質(zhì)文明建設(shè)。對(duì)口援藏實(shí)踐上的成功必然有一個(gè)強(qiáng)大的精神支撐，未來(lái)的對(duì)口援藏實(shí)踐必然離不開(kāi)“援藏精神”的支撐，為中國(guó)共產(chǎn)黨精神譜系增添了一種新的精神力量。