杜哲元：美國國會立法干涉中國西藏事務的特點與動向

【內(nèi)容摘要】2017年美國對中國推行全面戰(zhàn)略競爭之后，美國國會隨之加大力度以立法方式干涉中國西藏事務。這集中反映在美國國會涉藏專項法案的數(shù)量和成為“法律”的幾率大幅上升。所謂達賴轉(zhuǎn)世議題、“青藏高原生態(tài)環(huán)境和水資源”議題、十四世達賴集團“民主性”議題以及“中國對西藏的主權”議題，開始成為美國國會立法干涉中國西藏事務的四個重點方向。在涉藏問題上要求對中國頻繁發(fā)起定向制裁、對中國西藏事務大肆進行污名化以及推動涉藏問題進一步國際化，開始成為美國國會立法干涉中國西藏事務的三個主要手段。這四個重點方向和三個主要手段相互聯(lián)系，對中國的安全和發(fā)展帶來了一定挑戰(zhàn)。對此，中國應未雨綢繆，從內(nèi)政、外交和外宣三個方面采取應對措施。

【關鍵詞】美國國會；涉藏法案；干涉動向；中國西藏；邊疆安全

【作者簡介】杜哲元，中國政法大學政治與公共管理學院副教授。

【內(nèi)容摘要】《統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究》2024年第4期。本文為教育部人文社會科學研究青年基金項目“大變局下美國干涉我國西部邊疆事務的手段與趨勢研究”階段性成果，項目號：21YJCGJW003。原文編發(fā)時略有刪節(jié)調(diào)整，注釋從略。

正文

一、問題的提出

2011年11月，奧巴馬政府推出“亞太再平衡”戰(zhàn)略后，美國開始推行對華戰(zhàn)略競爭，對華政策更側(cè)重于遏制打壓，中美關系出現(xiàn)明顯變化。2017年初，特朗普政府上臺。經(jīng)過近一年的戰(zhàn)略摸索和試探后，美國于該年11月正式提出“印太戰(zhàn)略”，并在12月發(fā)布“國家安全戰(zhàn)略報告”，公開將中國定性為“戰(zhàn)略競爭對手”。這標志著美國對中國的認知發(fā)生了根本性變化，美國開始推行對華全面戰(zhàn)略競爭，對華遏制打壓政策走向公開化和加劇化，并導致中美關系嚴重惡化。2021年初，拜登政府上臺后延續(xù)并擴展了特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”和對華全面戰(zhàn)略競爭，將中國定性為美國“最嚴峻的競爭對手”，提升對華遏制打壓的強度、廣度和精細度，并在對華政策中更加突出“價值觀外交”，進一步惡化中美關系?？梢哉f，2017年之后美國對華政策和中美關系進入到了一個新階段。在對華全面戰(zhàn)略競爭的總框架下，美國加大力度干涉中國內(nèi)政，涉疆、涉港問題開始成為美國遏制打壓中國新的重點方向。2017年以來，在美國推行全面對華戰(zhàn)略競爭和中美關系嚴重惡化的新背景下，在涉疆和涉港問題的熱度大幅上升的新情況下，美國是否仍然關注涉藏問題這個中美關系中的老問題？美國對中國西藏事務的干涉有哪些新的變化？美國的干涉將會給中國的安全和發(fā)展帶來什么樣的影響？這三個問題不僅關系到中國民族宗教工作的大局，而且關系到中國西部邊疆的發(fā)展穩(wěn)定和長治久安。

習近平總書記在2021年8月召開的中央民族工作會議上指出，“必須堅決維護國家主權、安全、發(fā)展利益”。在同年12月召開的全國宗教工作會議上，習近平總書記強調(diào)，“要切實解決影響我國宗教健康傳承的突出問題”?！爸螄刂芜叄芜呄确€(wěn)藏”，西藏事務在全國民族宗教工作大局中有著十分重要的地位。美國在對華全面戰(zhàn)略競爭中干涉中國西藏事務，不僅將破壞中國的主權、安全、發(fā)展利益，而且將嚴重干擾中國藏傳佛教的健康傳承。因此，通過細致和深入的學術研究回答上述三個問題并找到恰當有效的應對方案，對于做好涉藏民族宗教工作、實現(xiàn)中國西部邊疆的發(fā)展穩(wěn)定和長治久安十分必要。本文嘗試通過分析2017年以來美國國會涉藏專項法案和決議案回答上述三個問題。

國內(nèi)學術界就美國對中國西藏事務的干涉較早予以了關注和研究，相關成果比較豐富。2017年以來的相關研究大致可以分為三種類型：第一種聚焦于美國國會的涉藏法案。有學者分析和批判了美國“西藏政策及支持法案”的謬誤，有學者對美國國會涉藏立法的國內(nèi)政治動因進行研究。但這一類型的研究存在兩個問題，首先是對117屆美國國會以來的一系列新的涉藏法案未能及時關注，其次是對這一系列新的涉藏法案缺乏整體性的歸納分析。第二種聚焦于美國政府整體的涉藏政策。有學者對美國白宮、國務院和國會三者的涉藏政策展開研究，認為美國國會的涉藏立法活動愈發(fā)頻繁和激進；有學者從美國亞太戰(zhàn)略角度研究美國對華關系中的涉藏政策，認為拜登政府對所謂“西藏問題”的操弄更加系統(tǒng)具體。這一類型研究雖然涉及美國國會對中國西藏事務的立法干涉，但分析的深度相對有限。第三種將美國國會的涉藏立法放置在美國國會涉華立法活動的總框架內(nèi)進行分析。有學者分析了特朗普政府時期美國國會涉臺、涉港、涉疆、涉藏法案的背景、沿襲和內(nèi)容，有學者研究了特朗普執(zhí)政時期美國國會的涉華法案及其影響，還有學者以第115—117屆美國國會涉華提案為案例，分析了美國國會涉華立法的特點、機制與走向。這一類型研究雖然涉及美國國會的涉藏法案，但在涉藏法案的分析深度上略顯不足。

本文聚焦2017年以來美國國會的涉藏專項法案和決議案，并以此為主要研究依據(jù)，研判2017年以來美國對中國西藏事務的關注度和干涉力度，深入而全面地分析2017年以來美國干涉中國西藏事務新動向的具體內(nèi)容以及對中國的影響，并從內(nèi)政、外交和外宣三個方面提出應對措施。本文之所以選擇美國國會的涉藏專項法案和決議案作為研究美國涉藏政策的主要依據(jù)，是因為它們能夠比較全面地反映美國政府涉藏政策的特點和動向。首先，自1987年以來，國會逐漸成為美國涉藏政策的主要制定者和推動者。其次，這些涉藏專項法案一旦被總統(tǒng)簽署，會成為美國政府必須執(zhí)行的政策，而且往往是美國政府涉藏政策中核心性與綱領性政策。再次，即便一項涉藏專項法案在國會兩院通過并被總統(tǒng)簽署的概率極低，但它仍有較大的分析價值。雖然國會議員不直接參與美國對外事務的決策和執(zhí)行，但他們提出的涉外法案和決議案仍會對美國政府的對外政策產(chǎn)生影響，為其政策的制定和實施提供基礎或框定方向。復次，在處理對外事務上，美國國會具有一定的獨立性，而且它對美國的媒體和非政府組織有著較大的影響，這些媒體和非政府組織同樣也能影響美國政府的對外政策。最后，在處理對華關系上，美國政府通常扮演著相對謹慎的角色，而國會更為激進和強硬，在提出對華遏制打壓政策方面，往往會先于美國政府，其力度往往會大于美國政府。因此，分析美國國會的涉藏專項法案和決議案，既可以“窺一斑而知全豹”，預判美國政府整體涉藏政策的走向，也可以預判美國政府涉藏政策嚴重性和危害性的上限之所在。

二、美國國會涉藏立法的基本情況與特點

2017年以來，美國國會議員提出了諸多涉藏專項法案和決議案，這些法案和決議案不僅數(shù)量較多、成“法”率較高，而且在內(nèi)容上普遍激進強硬、富有攻擊性。相對于美國國會以往的涉藏法案，它們在美國中央政治層面、選區(qū)政治層面以及與其他涉華法案的關聯(lián)性上都表現(xiàn)出一系列新特點。

（一）美國國會提出的涉藏專項法案和決議案

2017年至今，美國國會已歷經(jīng)四屆，共提出過11項涉藏專項法案。在115屆國會，眾議員詹姆斯·麥格文和參議員馬可·盧比奧分別提出了“對等進入西藏法案”，聯(lián)署議員分別達55人和15人。眾議員詹姆斯·森森布倫納提出了“藏人難民援助法案”，聯(lián)署議員有4人。這兩項法案實際上早在2014年的113屆國會和2008年的110屆國會中已有出現(xiàn)。在116屆國會，麥格文和盧比奧又分別提出了“西藏政策及支持法案”，聯(lián)署議員分別達35人和25人。眾議員斯科特·佩里提出了“自由西藏法案”，無聯(lián)署議員。在117屆國會，佩里又提出了“西藏獨立法案”，有2名議員聯(lián)署。麥格文和參議員杰夫·默克利分別提出了“促進解決藏中沖突法案”，聯(lián)署議員分別有9人和2人。在118屆國會前半期，麥格文和默克利再次分別提出“促進解決藏中沖突法案”，聯(lián)署議員分別增至42人和15人。前者于2024年2月在眾議院獲得通過，后者更名為“促進解決藏中爭議法案”后，于2024年5月和6月分別在參眾兩院獲得通過。在這些法案中，“對等進入西藏法案”在2018年12月被特朗普簽署成為“法律”?！拔鞑卣呒爸С址ò浮北焕夁M“2021財年綜合撥款法案”，在2020年12月被特朗普簽署成為“法律”。在某種意義上，該法是繼“2002年西藏政策法”之后美國干涉中國西藏事務的又一項總綱性“法律”?！按龠M解決藏中爭議法案”則于2024年7月12日被拜登簽署成為“法律”。

圖片

在這7年多時間內(nèi)，美國國會還提出了10項涉藏專項決議案和2項共同決議案（H.Res.65、H.Res.743、S.Res.429、S.Res.686、H.Res.697、S.Res.752、S.Res.75、H.Res.540、S.Res619，H.Res1072，H.Con.Res.89、S.Con.Res.30）。其中，115屆國會參議員帕特里克·萊希提出的429號決議案在參議院獲得通過，116屆國會眾議員泰德·約霍提出的697號決議案在眾議院獲得通過。前者意在“確認2018年3月10日為‘藏人權利日’，并呼吁國務院全面落實‘2002年西藏政策法’的規(guī)定”；后者意在施壓“中國在西藏實行真正的自治，并肯定十四世達賴為促進全球和平、和諧和理解所做的工作”。美國炒作涉藏議題的反華頑固派議員已經(jīng)出現(xiàn)新老更替，老牌反華頑固派議員如丹尼爾·范斯坦、萊西與克里斯托弗·史密斯等人要么已經(jīng)去世，要么已經(jīng)退休，要么反華關注重點發(fā)生轉(zhuǎn)移，而麥格文與盧比奧則成為美國國會干涉中國西藏事務的“急先鋒”。一些近年進入美國國會的新議員，如佩里和喬什·霍利等人，在干涉中國西藏事務上表現(xiàn)得相當激進。

總體而言，115—118屆美國國會提出的涉藏專項法案的數(shù)量不僅遠超奧巴馬政府時期的111—114屆國會，而且成為“法律”的幾率非常高。從縱向比較來看，111—114屆國會在8年間提出過6項涉藏專項法案，只有“對等進入西藏法案”為新法案，且沒有一項法案成為“法律”。而115—118屆國會在七年半的時間內(nèi)就提出過11項涉藏專項法案，其中新法案就有8項，且有3項法案成為“法律”?？梢?，2017年以來美國國會對中國西藏事務的關注度明顯高于奧巴馬政府時期。從橫向比較來看，在專項法案成為“法律”的幾率上，2017年以來美國國會對涉疆和涉港問題的關注度急劇上升，國會中提出的涉疆和涉港法案的數(shù)量劇增，在數(shù)量上遠超涉藏專項法案，但目前涉疆專項法案有2項成為“法律”（“維吾爾人權政策法”和“維吾爾強迫勞動預防法”），涉港專項法案有3項成為“法律”（“香港自治法”“香港人權和民主法”以及“禁止向香港警察商業(yè)出口涵蓋軍用品法”）。由此也可見，2017年以來美國國會立法干涉中國西藏事務的力度不亞于它對中國新疆事務、香港事務的干涉。

（二）美國國會涉藏立法的特點

從美國中央政治層面看，首先，在府會政治上，115—118屆國會與白宮之間均不存在“強分立”狀態(tài)。115屆國會和117屆國會與白宮是“一致政府”，116屆國會和118屆國會與白宮是“弱分立政府”，總統(tǒng)面臨國會爭權的掣肘和壓力相對較小，國會借涉藏問題與總統(tǒng)爭權的動力也相對較小。其次，在黨派政治上，美國國會在干涉中國西藏事務上不存在兩黨對立的現(xiàn)象。從這些涉藏專項法案的提案人和聯(lián)署人的數(shù)量分布上分析，兩黨基本持平；在涉藏專項決議案的提案人和聯(lián)署人的數(shù)量分布上，民主黨議員的數(shù)量略高于共和黨。在一些影響較大且已經(jīng)成“法”的涉藏專項法案上，其提案人往往分屬兩黨。比如，“對等進入西藏法案”和“西藏政策及支持法案”的提案人麥戈文和盧比奧分屬民主黨和共和黨，參議院429號決議案和眾議院697號決議案的提案人萊希和約霍也分屬民主黨和共和黨。最后，在兩院政治上，美國國會參眾兩院在推出涉藏專項法案上沒有表現(xiàn)出一方激進、另一方謹慎以及一方制約另一方的情況。兩院議員在提出涉藏專項法案上多有勾連，比如2019年9月，麥格文在眾議院提出“西藏政策及支持法案”后不久，盧比奧也于同月在參議院提出該法案，而“對等進入西藏法案”則是兩人于同日分別在參眾兩院提出。綜合這三點分析，可以發(fā)現(xiàn)進行內(nèi)部政治斗爭并非美國國會議員提出涉藏專項法案的主要動因，美國府會、兩黨和兩院之間在干涉中國西藏事務上不存在明顯的分歧與對立，美國國內(nèi)政治極化沒有分散和削弱美國對中國西藏事務的干涉力度。

從美國選區(qū)政治層面看，通過分析涉藏專項法案的提案人和聯(lián)署人的選區(qū)分布可以發(fā)現(xiàn)，除了落基山地區(qū)和中部地區(qū)的蒙他拿州、懷俄明州、新墨西哥州、堪薩斯州、艾奧瓦州、肯塔基州、內(nèi)布拉斯加州、北達科他州以及阿拉斯加州外，這些議員幾乎遍布美國各個州。相關選區(qū)中又有4個較為集中的區(qū)域：從緬因州到佛羅里達州的東海岸16州、從華盛頓州到加利福尼亞州的西海岸3州、五大湖區(qū)的8州以及南部的得克薩斯州，而加利福尼亞州、馬薩諸塞州和紐約州的數(shù)量位居前三。這反映出選民的對華態(tài)度對議員的涉藏提案有著較大的影響。從意識形態(tài)上講，新英格蘭地區(qū)和加利福尼亞州的選民更偏向于自由主義意識形態(tài)，佛羅里達州和得克薩斯州等中南部地區(qū)的選民更偏向于保守主義意識形態(tài)。這些選民在意識形態(tài)上對中國多持負面看法，出自這些地區(qū)的議員則會迎合選民的意識形態(tài)偏好，提出意在遏制打壓中國的涉華法案。從經(jīng)濟上講，高科技產(chǎn)業(yè)在加利福尼亞州的經(jīng)濟中占比較大，制造業(yè)在五大湖地區(qū)和得克薩斯州的經(jīng)濟中占比較大，而中國被美國輿論污名為美國高科技產(chǎn)業(yè)的競爭者和美國制造業(yè)回流的阻礙。受到這種誤導，這些地區(qū)的選民可能對中國多持負面看法，出自這些地區(qū)的議員更傾向于提出意在遏制打壓中國的涉華法案以迎合選民。

從與其他涉華法案的關聯(lián)性看，美國國會中熱衷于提出涉藏專項法案的議員也往往熱衷于提出或支持涉疆、涉港和涉臺法案，尤以麥格文和盧比奧最為突出。麥格文是美國國會中較早關注涉疆問題的議員。2009年12月，他就在眾議院提出了一項涉疆決議案（H.Res.953），后又于2020年3月提出了“維吾爾強迫勞動預防法案”，并于2019年9月在涉港問題上提出所謂“保護香港法案”。盧比奧在涉疆問題上分別于2018年11月和2020年3月提出過“維吾爾人權政策法案”和“維吾爾強迫勞動預防法案”；在涉港問題上于2019年6月提出過“香港人權和民主法案”；在涉臺問題上，從2017年到2023年，先后提出過5項涉臺法案（S.1051、S.1566、S.1513、S.1074、S.1997）。另外，在這些涉華問題上，佩里、默克利、霍利、泰德·克魯茲等人分別提出過相當多的法案和決議案?？梢园l(fā)現(xiàn)，涉藏問題在美國國會處理對華關系上已經(jīng)不具有特殊性，美國國會議員不再是主要基于涉藏問題提出反華制華法案，更多地是因為要從戰(zhàn)略上遏制打壓中國而提出涉藏法案。這表明美國國會議員提出的諸多涉臺、涉港、涉疆和涉藏法案之間不是此消彼長的競爭關系，而是“狼狽為奸”的關系，它們共同服務于美國遏制打壓中國的總目標。

綜上所述，115—118屆國會在立法干涉中國西藏事務上，府會、兩黨與兩院之間存在著較大的一致性。其立法干涉的社會基礎具有廣泛性和集中性，立法干涉中國西藏事務與立法干涉中國臺灣事務、香港事務和新疆事務之間有著較大的聯(lián)動性。2017年以來美國國會之所以加大力度立法干涉中國西藏事務，并呈現(xiàn)上述三個方面的特點，其中很重要的一個原因在于美國朝野的對華錯誤認知。首先是對中國意識形態(tài)上的偏見。部分美國議員、媒體和民眾對中國持有根深蒂固的意識形態(tài)偏見，不僅將中國視為“挑戰(zhàn)資本主義制度”“破壞美式自由主義”的對手，而且將中國臆想為所謂壓制人權和宗教信仰自由的“威權國家”，從而在感情上反感和仇視中國。其次是對中國經(jīng)濟上的誤讀。一方面，部分美國議員、媒體和民眾錯誤地認為中國強大而完備的制造業(yè)體系阻礙了美國制造業(yè)回流，將其自身就業(yè)問題和貧富分化問題歸罪于中國；另一方面，他們還錯誤地認為中國推動產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)是為了挑戰(zhàn)并取代美國在這一領域的主導地位，認為該領域是零和競爭性的、美國在這一領域的主導地位直接關系到它的世界霸權地位。最后是對中國戰(zhàn)略上的迷思。部分美國議員、媒體和戰(zhàn)略研究界精英深受古典地緣政治學說和“權力轉(zhuǎn)移”理論的影響，他們多通過這兩個理論學說去觀察和評估中國發(fā)展與中美關系，從而得出“中國是美國最嚴峻的挑戰(zhàn)、中國意圖取代美國世界霸權地位”的錯誤結(jié)論。這三種對華錯誤認知不僅盛行于美國政界，而且在美國學界、商界、媒體和民眾中也廣為流行，它們集中到國會政治層面會導致相當一部分議員妄圖以立法方式遏制打壓中國，而中國西藏事務正是其重點干涉方向之一。

三、美國國會涉藏立法的新動向及影響

2017年以來，所謂達賴轉(zhuǎn)世議題、“青藏高原生態(tài)環(huán)境和水資源”議題、十四世達賴集團的“民主性”議題以及“中國對西藏的主權”議題，開始成為美國國會立法干涉中國西藏事務的四個重點方向。在涉藏問題上對中國頻繁發(fā)起定向制裁、對中國西藏事務大肆進行污名化以及推動涉藏問題進一步國際化，成為美國國會立法干涉中國西藏事務的三個主要手段。這四個重點方向和三個主要手段相互聯(lián)系，以遏制打壓中國為總目標，以破壞中國的主權和領土完整、抑阻西藏及四省涉藏州縣的發(fā)展建設、干擾西藏及四省涉藏州縣的社會穩(wěn)定、損害中國的國際形象和聲譽、惡化中國與周邊國家的關系為五個具體意圖。

（一）挑起與干涉達賴轉(zhuǎn)世問題

通過挑起與干涉達賴轉(zhuǎn)世問題，美國國會妄圖以此破壞中國西藏和四省涉藏州縣的社會穩(wěn)定，又以此挑撥印度、尼泊爾、不丹、蒙古國和俄羅斯等國與中國的關系。本來按照宗教儀軌、歷史定制和中國的法律法規(guī)，達賴轉(zhuǎn)世并不會成為一個問題，但由于1959年十四世達賴叛逃后長期從事分裂祖國的活動，隨著他年事日高，這個問題便逐漸凸顯出來，成為近年來美國干涉中國西藏事務的首要重點借口。2018年4月，美國參議院通過了429號決議案，該決議案荒謬地宣稱：“藏傳佛教宗教領袖包括未來的十五世達賴的身份確認和安置應該完全由藏傳佛教信眾根據(jù)不可剝奪的宗教自由權決定?！薄拔鞑卣呒爸С址ā币不闹嚨芈暦Q：“關于藏傳佛教宗教領袖的選擇、教育和崇敬的決定完全是精神問題，應由適當?shù)淖诮坍斁衷诓貍鞣鸾虃鹘y(tǒng)范圍內(nèi)，根據(jù)藏傳佛教修行者的意愿做出”，“十四世達賴的意愿，包括任何書面指示，應在未來十五世達賴的選擇、教育和崇敬中發(fā)揮決定性作用”。此外，該法案還妄稱用定向制裁和經(jīng)濟資助的方式配合上述規(guī)定。一方面，它宣稱要制裁那些未來負責或參與選定十五世達賴的中國高級官員；另一方面，資助所謂“在中國和其他地方保護藏傳佛教的項目”。

涉藏問題不是民族問題和宗教問題，也不是人權問題，而是涉及中國主權和領土完整的重大原則問題。達賴轉(zhuǎn)世事務純屬中國內(nèi)政，直接關系到中國的主權安全和政治安全。從制度上看，決定達賴世系的存在及達賴轉(zhuǎn)世，從來就不是單純的宗教事務，更不是達賴的個人權利，而首先是西藏地方的重大政治事務，是中國中央政府對西藏主權的重要體現(xiàn)。美國國會打著所謂“宗教自由”的幌子，用藏傳佛教信眾的概念偷換藏族群眾的概念，對中國西藏事務進行強權政治干涉。我國要注意防范美國國會這些干涉行徑對中國西藏和四省涉藏州縣的社會穩(wěn)定可能帶來的不利影響，以及可能會給中國與印度、尼泊爾、不丹、蒙古國的關系帶來的消極影響。

（二）編造與炒作“青藏高原生態(tài)環(huán)境和水資源”問題

青藏高原對于中國和全球都有著重要的生態(tài)環(huán)境價值，但這一點在近年來開始成為美國國會立法干涉中國西藏事務的一個重點方向和干擾中國落實治藏方略的一個新借口。在“西藏政策及支持法”中，美國國會誣稱：“在西藏修建大型水電站大壩以及包括川藏鐵路在內(nèi)的其他基礎設施項目，可能導致數(shù)千藏民的重新安置，并改變環(huán)境”，誣稱“傳統(tǒng)的西藏草原管理措施可能是緩解氣候變暖對青藏高原負面影響的關鍵，但由于西藏草原牧民的重新安置，這些措施受到了破壞”，誣稱“中華人民共和國已經(jīng)完成了每年調(diào)水數(shù)十億立方米的調(diào)水工程，并計劃從青藏高原調(diào)更多的水”。對此，該法案要求國務卿與中國“合作”，既要“監(jiān)測青藏高原環(huán)境”，又要“評估關于強迫游牧民族重新安置的政策”，還要“推動將青藏高原的水資源安全置于地區(qū)框架內(nèi)”。中國政府在富民興藏的過程中，高度重視保護青藏高原的生態(tài)環(huán)境。中央第七次西藏工作座談會明確指出：“堅持對歷史負責、對人民負責、對世界負責的態(tài)度，把生態(tài)文明建設擺在更加突出的位置，守護好高原的生靈草木、萬水千山，把青藏高原打造成為全國乃至國際生態(tài)文明高地?！睘榇?，我國制定了《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》，以加強青藏高原的生態(tài)保護。

然而，美國國會罔顧這一基本事實，編造和炒作“青藏高原生態(tài)環(huán)境和水資源”問題。于內(nèi)，一方面阻礙中國治藏方略的落實，企圖遲滯西藏及四省涉藏州縣的發(fā)展建設；另一方面，炮制“藏民”與“非藏民”的錯誤敘事，挑撥中國的民族關系，破壞中國的民族團結(jié)，企圖破壞西藏及四省涉藏州縣的社會穩(wěn)定。于外，一方面，誤導部分南亞和東南亞國家在該問題上的認識，在這些國家中營造出“中國搶奪南亞和東南亞國家水資源”的印象，蠱惑其與美國一起阻礙中國治藏方略的落實；另一方面，借助當前“環(huán)境政治”與“氣候政治”的全球熱度，繼續(xù)編造和炒作“中國應該為全球氣候變暖負責”的謊言，抹黑中國的國際形象。

（三）虛構(gòu)與標榜十四世達賴集團的所謂“民主性”

近年來，美國不遺余力地虛構(gòu)與標榜十四世達賴集團的所謂“民主性”，主要出于三種意圖。一是為了給十四世達賴集團增加“合法性”，將其拉入所謂“民主伙伴陣營”中，進一步擴展其所謂“國際活動空間”。二是為了以十四世達賴集團的所謂“民主合法性”消解中國對西藏的主權，挑戰(zhàn)中國中央政府對西藏的代表權和領導權。三是為了給該集團在后十四世達賴時代“續(xù)命”，使其在十四世達賴去世后仍有繼續(xù)存活下去的理由，確保美國仍能繼續(xù)對其實施操控。

在“西藏政策及支持法”中，美國國會荒謬地宣稱：在2011年和2016年，“西藏流亡政府成員舉行了選舉，選出了擔任藏人行政中央議會議員和行政長官，選舉受到國際觀察員的監(jiān)督，并被評估為自由和公正”。美國國會不僅毫無事實依據(jù)地鼓吹十四世達賴集團采用所謂“民主制度”來選擇領導人，還鼓吹十四世達賴根據(jù)所謂“民主原則”將權力下放給“民選”領導人。2021年6月，眾議員佩里提出的“西藏獨立法案”甚至叫囂要求美國政府承認經(jīng)“民主選舉”產(chǎn)生的所謂“西藏政府”是“西藏唯一的管理當局”，并要邀請其“司政”對美國進行正式國事訪問。美國國會大力虛構(gòu)和標榜十四世達賴集團所謂“民主性”的企圖與其大力標榜“臺獨”勢力的所謂“民主性”相似，表明它仍舊沿著“美式人權高于主權”“美式民主優(yōu)于國際關系基本準則”的老路，妄圖用所謂“美式民主合法性”挑戰(zhàn)并取代國際規(guī)范中的主權原則，從而達到破壞中國主權和領土完整的真正目的。美國國會虛構(gòu)與標榜十四世達賴集團的“民主性”，不僅可能助長該分裂集團的聲勢，而且可能會進一步誤導國際社會對該集團的認知，加大中國開展反分裂工作的外部阻力。

（四）肆意挑戰(zhàn)和否定中國對西藏的主權

2017年以來，以立法形式挑戰(zhàn)和否定中國對西藏的主權在美國國會形成了一波新的熱潮，相關法案之多為近幾十年來所罕見。2020年5月，眾議員佩里提出的“自由西藏法案”叫囂要求“美國總統(tǒng)承認西藏是一個獨立的‘國家’”。2021年6月，他提出的“西藏獨立法案”更是荒謬地宣稱：“中國對西藏地區(qū)的所有領土要求都是無效和沒有根據(jù)的，不僅要求美國總統(tǒng)承認西藏是一個獨立的‘國家’，而且狂妄地要制裁每一個支持西藏屬于中國的外國人。”該法案還毫不遮掩地寫道，炒作“西藏是一個獨立的‘國家’，將有利于美國的國家安全”。2022年7月，眾議員麥戈文和參議員默克利提出的“促進解決藏中沖突法案”，也試圖歪曲美國政府對西藏屬于中國的立場。該法案荒謬地聲稱：“美國政府的這一立場主要是由于中國對西藏實行了有效控制，既不是因為西藏自古以來就是中國的一部分，也不是因為這種控制手段符合國際法，更不是因為得到了西藏人民的同意。”這是在為以后美國行政系統(tǒng)的涉藏政策走出“兩面性”提前找臺階、鋪道路。

在這一波挑戰(zhàn)和否定中國對西藏主權的熱潮中，美國國會積極附和十四世達賴提出的所謂“大藏區(qū)”概念，不僅企圖挑戰(zhàn)和否定中國對西藏的主權，還企圖挑戰(zhàn)和否定中國對四省涉藏州縣的主權。從美國國會如此肆意妄為的行徑來看，盡管近年來美國干涉中國新疆事務的熱度更高，但在干涉西藏事務上美國走得更遠。美國國會以立法形式大肆挑戰(zhàn)與否定中國對西藏的主權，可能進一步誤導美國國內(nèi)和國際輿論對中國西藏主權歸屬的認知。

（五）頻繁發(fā)起定向制裁

2017年以來，美國國會開始頻繁在涉藏法案中強調(diào)要對中國官員發(fā)起定向制裁。具體的制裁手段主要有兩種：一是在拒絕或吊銷赴美簽證上，禁止被制裁中國官員進入美國；二是阻止和禁止被制裁中國官員在美國擁有財產(chǎn)或進行財產(chǎn)交易。目前美國以第一種制裁手段為主。從美國國會的涉藏法案來看，美國通常會以這三種理由對相關中國官員發(fā)起定向制裁：首先是“制定或執(zhí)行限制外國人進入西藏地區(qū)的政策”，其次是所謂“嚴重侵犯西藏人權和宗教自由”，最后是“負責或參與選定未來十五世達賴的人選”。

與此相關的還有兩種類型的制裁，盡管它們尚未成為現(xiàn)實的政策法規(guī)，但不排除將來有成為現(xiàn)實的可能性。一是眾議員佩里2022年6月提出的“西藏獨立法案”，狂妄地要求美國政府對除美國以外世界上支持西藏屬于中國的政府人員、軍事領導人或其他人員實施制裁。其目的無非是想在全球范圍內(nèi)切斷國際資金、技術和人才等要素進入西藏，對西藏的發(fā)展建設進行國際經(jīng)濟封鎖。二是參議員霍利2020年10月提出的752號決議案呼吁“美國公司應仔細審查其供應鏈，并與使用西藏和其他強迫勞動或無法證明它們沒有使用西藏和其他強迫勞動的供應商和其他合作伙伴斷絕關系”。該決議案是為以后美國在西藏復制“強迫勞動”謊言，從而對西藏和涉藏企業(yè)實施經(jīng)濟制裁制造輿論氛圍，其目的亦是要對西藏進行國際經(jīng)濟封鎖，阻礙中國治藏方略的落實和西藏的發(fā)展建設。

（六）對中國西藏事務進行污名化

近年來，美國對中國的污名化呈現(xiàn)明顯的框架化態(tài)勢，并主要指向統(tǒng)一戰(zhàn)線領域，對中國西藏事務進行污名化正是其重點之一。2017年以來，美國國會對中國西藏事務大肆進行污名化，主要集中在兩個方面。

首先，通過歪曲西藏近現(xiàn)代史污名化中國對西藏的主權。2018年4月，美國參議院通過的429號決議案將1959年西藏上層反動集團叛亂稱為所謂的“起義”。2024年3月，參議員克魯茲提出的619號決議案將1959年中國平定西藏上層反動集團的武裝叛亂誣稱為“種族滅絕”。2020年10月，眾議員佩里提出的“西藏獨立法案”不顧歷史事實，妄言“西藏獨立國家的建立比1951年《十七條協(xié)議》早了幾百年”。該法案還誣稱：“1951年，中華人民共和國脅迫西藏代表簽署了一項被稱為《十七條協(xié)議》的非法解決方案?！泵绹峭ㄟ^歪曲西藏近現(xiàn)代史，進而污名化中國對西藏主權的歷史依據(jù)與歷史合法性，企圖挑戰(zhàn)和否定中國對西藏的主權。

其次，污名化中國治藏方略。這一行徑企圖進一步挑戰(zhàn)和否定中國對西藏的主權，破壞西藏發(fā)展建設的有利國際環(huán)境，損害中國國際形象和聲譽，挑撥中國與南亞和東南亞國家的關系。美國國會除了給中國扣上“侵犯”西藏“人權”和“宗教自由”的帽子外，還編造了中國在西藏推行所謂“強迫勞動”“強制同化”以及“破壞生態(tài)環(huán)境”等謊言。比如，2020年10月參議員霍利提出的752號決議案誣稱：“中國共產(chǎn)黨對藏民實行同化政策，不斷升級對藏民的攻擊，把藏族農(nóng)牧民趕出他們自己的土地，強迫他們把土地和牲畜交給國家，然后把他們轉(zhuǎn)移到政府控制的機構(gòu)中，在那里接受強迫勞動培訓、政治灌輸和其他虐待，并把他們分配到西藏和中國其他地方工作，這些地方通常遠離他們的家庭和社區(qū)。”在“西藏政策及支持法”中，美國國會還抹黑中國在西藏修建水電站大壩和川藏鐵路等基礎設施項目，誣稱“這些基礎設施建設不僅會導致眾多藏民被重新安置，還會導致青藏高原生態(tài)環(huán)境遭到破壞，進而影響全球生態(tài)環(huán)境，甚至還會導致南亞和東南亞相關國家出現(xiàn)用水問題”。

（七）推動涉藏問題國際化

推動涉藏問題國際化是美國干涉中國西藏事務的慣用手段。但2017年以來，從美國國會推出的涉藏專項法案看，美國的這一手段在側(cè)重點上出現(xiàn)了一定的調(diào)整，即從冷戰(zhàn)后期以多邊為主到當前多邊與雙邊并重。未來，美國仍然會借助國際多邊機構(gòu)來干涉中國西藏事務，但開始側(cè)重于通過雙邊合作進行干涉。

首先，美國開始側(cè)重于與地區(qū)性大國聯(lián)合干涉。在“印太戰(zhàn)略”背景下，美國特別希望拉攏印度來聯(lián)合干涉西藏事務。為此，2023年2月和6月，參議員默克利和眾議員理查德·麥考密克分別在參眾兩院提出75號決議案和540號決議案，狂妄要求“美國政府承認中國藏南地區(qū)是印度的領土”，并譴責所謂“中國在中印邊境地區(qū)采取挑釁行為”。美國國務卿布林肯按照“西藏政策及支持法”在達賴轉(zhuǎn)世問題上的表述，在與印度外長蘇杰生會談時聲稱，美印兩國要針對達賴轉(zhuǎn)世問題制定應急計劃、形成共識。美國駐印大使與印度外交秘書專門溝通，鼓動印度在“聲援達賴自主轉(zhuǎn)世”方面與美國保持同步。印度作為一個對中國西藏抱有較大野心的地區(qū)性國家，雖然長期以來傾向于單獨干涉中國西藏事務，但近年來在遏制中國的共同目標驅(qū)使下，與美國聯(lián)合干涉中國西藏事務的苗頭有所上升。

其次，美國迫使或誘導一些相關國家追隨其進行干涉。在這一點上，美國的目標主要是尼泊爾?！拔鞑卣呒爸С址ā本吐暦Q：“國務卿應敦促尼泊爾政府遵守與聯(lián)合國難民事務高級專員達成的君子協(xié)議，并向因逃離西藏‘迫害’和‘威脅’而長期居住在尼泊爾的西藏居民提供法律文件，使他們能夠更充分地參與尼泊爾的經(jīng)濟和社會?！睘榇?，美國從高官訪問、經(jīng)濟援助和聯(lián)合軍演三管齊下，意圖使尼泊爾為“藏獨”分子提供容身之所和活動場域，并借助尼泊爾的地理位置，安插大量“非政府組織”向西藏地區(qū)進行活動和滲透。

最后，美國以涉藏問題為楔子，破壞中國與相關國家的關系。“西藏政策及支持法”特別強調(diào)印度、尼泊爾、不丹、蒙古國和俄羅斯也有藏傳佛教信眾，并暗示這些國家在達賴轉(zhuǎn)世問題上也有“發(fā)言權”，甚至未來達賴轉(zhuǎn)世靈童也有權出自這些國家。這一點明顯是在慫恿這五個國家干涉達賴轉(zhuǎn)世事務，以此挑撥并破壞它們與中國的關系。

綜上所述，這七點新動向中的部分負面影響已經(jīng)開始顯現(xiàn)，還有部分負面影響則是長期性和潛藏性的。這些負面影響雖然會對中國的安全和發(fā)展產(chǎn)生制約與破壞作用，但是對于這種作用的實際危害性，中國不必過于擔憂。一方面，在中國共產(chǎn)黨的領導下，中國西藏和四省涉藏州縣取得了巨大的發(fā)展建設成就，人民的生活水平得到了大幅改善，這使得美國的干涉不可能有相應的內(nèi)部條件。另一方面，美國如果要對中國西藏的安全穩(wěn)定構(gòu)成直接威脅，離不開印度和尼泊爾的支持。雖然在“印太戰(zhàn)略”下美國大力拉攏印度，不斷對尼泊爾施加影響，但印度的“大國平衡”與“不結(jié)盟”外交傳統(tǒng)相當深厚，而尼泊爾介于中印之間，也奉行“多元平衡”外交政策，美國尚不能隨心所欲地操縱這兩個國家的涉藏政策。最后，美國目前干涉中國西藏事務的一個重要方式是污名化，編造和傳播各種涉藏謊言。但是，隨著中國國際影響力和國際傳播能力的穩(wěn)步提升，以及越來越多的外國民眾能夠看到和體驗中國西藏和四省涉藏州縣的真實情況，美國的涉藏謊言必然會不攻自破。

四、中國應對措施

中國對于美國國會立法干涉中國西藏事務的負面影響，需要系統(tǒng)防范和化解。中國的應對措施不能只針對美國國會，而要以解決所謂達賴轉(zhuǎn)世問題和涉藏污名化為重點，從內(nèi)政、外交和外宣三個方面采取應對措施。

（一）內(nèi)政方面的應對措施

內(nèi)政方面，要著眼于美國干涉達賴轉(zhuǎn)世事務可能給中國西藏和四省涉藏州縣社會穩(wěn)定造成的不利影響，多謀長久之策，多行固本之舉。要全面貫徹新時代黨的治藏方略，在西藏和四省涉藏州縣持之以恒鑄牢中華民族共同體意識，不斷促進西藏和四省涉藏州縣的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，深入推動藏族群眾與全國各族人民的交往交流交融，在藏族群眾中穩(wěn)步有序地加強現(xiàn)代文明教育和科普教育，堅持推進藏傳佛教中國化。此外，對于美國的涉藏制裁，應以《反外國制裁法》為基礎，提升中國反對外國制裁法律體系的統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性、合法性與可操作性，完善相關實施制度，并適時探索制定更為全面系統(tǒng)的《反外國干涉法》。

（二）外交方面的應對措施

外交方面，相關措施可以分為雙邊和多邊兩個方面。在雙邊外交方面，聚焦解決達賴轉(zhuǎn)世問題，既要應對美國利用該問題擾亂中國周邊局勢的企圖，又要擠壓十四世達賴集團相關錯誤主張的國際承認空間，主要工作對象是美國與中國周邊相關國家。對于美國，不僅應加強對其行政系統(tǒng)的釋疑解惑工作，還應積極開展立法機構(gòu)交往、地方外交和民間外交。在這個過程中，要堅決亮明中國的原則和底線，清晰表明中國的立場和態(tài)度，對美國干涉中國西藏事務的任何言行予以堅決反對、及時揭批。對于中國周邊相關國家，應做好分類工作，采取有針對性的措施。對于俄羅斯、尼泊爾和蒙古，中國應加強協(xié)調(diào)與合作。對于印度，在加強溝通的同時，也應堅決亮明中國的原則和底線，清晰表明中國的立場和態(tài)度。

（三）外宣方面的應對措施

外宣方面，應以美西方媒體和民眾為工作重點，逐漸在美西方媒體和民眾心中樹立正確的中國西藏觀，聚焦達賴轉(zhuǎn)世的歷史定制與宗教儀軌、西藏地區(qū)與祖國的歷史關系、西藏和四省涉藏州縣的生態(tài)環(huán)境與水資源、西藏和四省涉藏州縣經(jīng)濟社會的發(fā)展建設成就、西藏和四省涉藏州縣人權與宗教信仰自由的發(fā)展建設成就這五大議題，讓更多國外民眾看到相關事實真相。應注重發(fā)揮高校和智庫作用以及宗教文化交流作用，開展通俗性涉藏外宣，不斷提升西藏和四省涉藏州縣的正面國際曝光度。

五、結(jié)語

2017年以來，美國加大力度干涉中國新疆事務、香港事務的同時，未放松對中國西藏事務的干涉。這尤其反映在美國國會立法干涉方面，甚至由于美國對華全面戰(zhàn)略競爭的帶動，其干涉力度之大遠超冷戰(zhàn)結(jié)束后的其他時段。美國朝野對中國意識形態(tài)上的偏見、經(jīng)濟上的誤讀以及戰(zhàn)略上的迷思是導致這一現(xiàn)象的三個重要原因。在美國國會立法干涉西藏事務的四個重點方向中，其干涉達賴轉(zhuǎn)世事務對中國的影響最為緊迫，需要中國從內(nèi)外兩個方面做好充分準備和防范。美國國會對包括青藏高原生態(tài)環(huán)境和水資源、中國對西藏的主權、中國治藏方略和成就以及西藏人權和宗教信仰自由的污名化，目前雖然主要是在輿論戰(zhàn)層面展開，但其產(chǎn)生的消極影響可能難以快速消除。這需要中國把美國對中國西藏事務、新疆事務與香港事務的污名化聯(lián)系起來，統(tǒng)籌推出應對和反制美國對華污名化的長效機制，全面提升中國外宣能力和國際話語權，筑牢中國作為全球性大國的道義基礎。