徐伍達等：推進西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。當前，西藏經(jīng)濟呈現(xiàn)平穩(wěn)健康、穩(wěn)中有進的良好發(fā)展態(tài)勢，要把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展窗口期，完善體制機制，把縣域作為城鄉(xiāng)融合的重要突破口，統(tǒng)籌推進空間布局規(guī)劃、經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展、生態(tài)環(huán)境共治、社會和諧共生、公共服務(wù)均衡、文化保護傳承等，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用

優(yōu)化縣域發(fā)展布局。構(gòu)建“五城三小時”城鎮(zhèn)圈，以拉薩為核心，日喀則、昌都為副中心城市，形成以重要縣城和邊境城鎮(zhèn)為支點的大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局。積極推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，優(yōu)化縣城高質(zhì)量發(fā)展空間布局，統(tǒng)籌縣城建設(shè)與園區(qū)發(fā)展，因地制宜培育一批生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)城融合示范區(qū)。加大財政、投資、土地、產(chǎn)業(yè)等方面的政策支持力度，促進縣域經(jīng)濟特色化、差異化發(fā)展，鼓勵縣城吸納更多農(nóng)牧區(qū)人口就地就近城鎮(zhèn)化。

提升縣城功能品質(zhì)。加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，完善中心城鎮(zhèn)功能和基礎(chǔ)設(shè)施，持續(xù)推進縣城補短板強弱項，提升生活品質(zhì)和便利化程度，建設(shè)宜居、韌性、智慧縣城。完善城鄉(xiāng)飲用水輸配網(wǎng)絡(luò)，加強應(yīng)急備用水源、綜合管廊、污水收集處理、垃圾處理、公共衛(wèi)生服務(wù)、供暖供氧、消防應(yīng)急、縣城停車場等設(shè)施建設(shè)，完善縣城文旅、康養(yǎng)、休閑等設(shè)施建設(shè)，提升縣城宜居宜業(yè)生活品質(zhì)。加強完整社區(qū)建設(shè)，推進社區(qū)生活設(shè)施智能化改造，建設(shè)各族群眾互嵌式社區(qū)。

做強縣域產(chǎn)業(yè)支撐。圍繞“兩江四河”河谷經(jīng)濟帶，立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進縣域經(jīng)濟深度融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟板塊。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局，積極引導(dǎo)縣域經(jīng)濟錯位發(fā)展、串珠成鏈，打造一批農(nóng)業(yè)大縣、牧業(yè)強縣、旅游名縣。全面優(yōu)化縣域營商環(huán)境，加大市場主體培育力度，助推民營經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。培育壯大縣域經(jīng)濟，加快生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升生活性服務(wù)業(yè)質(zhì)效，優(yōu)化縣城商業(yè)綜合體和專業(yè)市場，推動具備條件的縣城有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，規(guī)劃專業(yè)化配套生產(chǎn)基地。

推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)

鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。用好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證成果，深化農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置改革，允許土地（草場）經(jīng)營權(quán)入股從事農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制，大力發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。穩(wěn)慎推進農(nóng)牧區(qū)宅基地制度改革，適度放活宅基地和農(nóng)牧民房屋使用權(quán)。在合法合規(guī)和尊重農(nóng)牧民意愿前提下，優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地，開展閑置宅基地復(fù)墾試點工作。

持續(xù)改善農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境。按照縣域國土空間規(guī)劃，優(yōu)化調(diào)整鄉(xiāng)村空間布局，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃和村級建制調(diào)整試點，支持有條件的鎮(zhèn)打造縣域副中心，建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)、文旅強鎮(zhèn)和商貿(mào)強鎮(zhèn)。完善縣域“多規(guī)合一”銜接機制，繼續(xù)把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)牧區(qū)，優(yōu)先安排既方便生活又促進生產(chǎn)的建設(shè)項目，推動基礎(chǔ)設(shè)施向村覆蓋、延伸到戶，提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度。因地制宜推進人畜分離、戶廁改造、生活垃圾處理和生活污水治理，持續(xù)推進鄉(xiāng)村綠化美化亮化。立足農(nóng)牧區(qū)地域特點和文化特色，注重保護傳統(tǒng)村落和特色民居，把傳統(tǒng)村落風(fēng)貌和現(xiàn)代元素結(jié)合起來，保存鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)韻鄉(xiāng)愁。

構(gòu)建農(nóng)牧區(qū)特色產(chǎn)業(yè)體系。嚴守耕地和生態(tài)保護紅線，實施糧食產(chǎn)能提升行動和種業(yè)振興行動，強化農(nóng)牧業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。落實最嚴格的耕地保護制度，加強高標準農(nóng)田建設(shè)，推動高原草業(yè)發(fā)展，完善種糧農(nóng)戶收益保障機制，確保糧食安全和重要農(nóng)畜產(chǎn)品保障。強化統(tǒng)籌整合、市場導(dǎo)向、龍頭帶動、科技支撐，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)新型業(yè)態(tài)，延伸農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。提升農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和產(chǎn)業(yè)融合示范園的輻射帶動能力，健全縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)牧業(yè)社會化服務(wù)體系，擴展服務(wù)領(lǐng)域和輻射范圍。加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，培育鄉(xiāng)村文旅、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，搭建電商營銷平臺，加快建設(shè)農(nóng)畜產(chǎn)品流通體系。大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運行機制，因地制宜探索資源發(fā)包、資產(chǎn)參股、物業(yè)出租等模式，賦予農(nóng)牧民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。

促進農(nóng)牧民持續(xù)穩(wěn)定增收。針對未升學(xué)初高中畢業(yè)生等群體，開展就業(yè)技能培訓(xùn)，增強農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力。鼓勵農(nóng)戶合理運用信貸資金，積極開展家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營，大力發(fā)展高原特色生態(tài)種植養(yǎng)殖業(yè)和庭院經(jīng)濟等特色產(chǎn)業(yè)，完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶加強利益聯(lián)結(jié)機制，多渠道提高農(nóng)戶家庭經(jīng)營性收入。加快美麗西藏建設(shè)，建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度，確保支農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策有效落實，增加農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移性收入。穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷完善征地補償制度，增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入。完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制，建立農(nóng)牧區(qū)低收入人口和高海拔、偏遠地區(qū)分層分類幫扶制度，守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。

促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動

推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管護，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的長期效益。進一步明確縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入主體和建設(shè)標準，構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致的投入體系，支持有條件的地方將項目整體打包開發(fā)建設(shè)。全面落實城鄉(xiāng)各類基礎(chǔ)設(shè)施管護主體、標準和責(zé)任，明確鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬并落實管護責(zé)任。深入推進新時代興邊富民行動，加快邊境地區(qū)綜合交通網(wǎng)絡(luò)化布局，提高各項綜合配套設(shè)施保障能力，縮小邊境地區(qū)與腹心地區(qū)的發(fā)展差距。

推進農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。深化戶籍制度改革，加快戶籍制度與居住證制度并軌進程，拓寬農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近就便在城市落戶通道。依法維護進城落戶農(nóng)牧民土地（草場）承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法，消除進城落戶農(nóng)牧民后顧之憂。建立以居住證為載體的基本公共服務(wù)供給機制，推動符合條件的農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社會保障方面享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利。

創(chuàng)新城鎮(zhèn)人才入鄉(xiāng)激勵機制。建立鼓勵引導(dǎo)人才向艱苦邊遠和基層一線流動政策，促進人才在城鄉(xiāng)之間合理流動。統(tǒng)籌管理使用縣內(nèi)專業(yè)技術(shù)人才，積極完善學(xué)校、衛(wèi)生院等基層事業(yè)單位崗位設(shè)置，集中調(diào)控、集中管理、統(tǒng)籌使用。完善基層專業(yè)技術(shù)人才職稱定向評價、定向使用制度，對貢獻大、工作年限長的專業(yè)技術(shù)人才，在職稱評定、工資待遇等方面給予傾斜支持。有序引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生到鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、企業(yè)家入鄉(xiāng)。加快培育新型經(jīng)營主體帶頭人，扶持農(nóng)牧民建筑施工隊發(fā)展，加大農(nóng)牧民“工匠”和技術(shù)人才培訓(xùn)力度。

完善鄉(xiāng)村多元化投融資機制。鼓勵各級財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關(guān)平臺和載體建設(shè)，優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機制，健全涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍。通過政府購買服務(wù)等方式，支持社會力量進入鄉(xiāng)村生活服務(wù)業(yè)。完善農(nóng)牧區(qū)金融服務(wù)體系和金融風(fēng)險防范處置機制，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度，建立健全農(nóng)牧業(yè)信貸擔保體系。加強政府部門與金融機構(gòu)合作，拓展農(nóng)牧區(qū)資產(chǎn)抵押質(zhì)押物范圍，推進鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)范化建設(shè)。加快完善農(nóng)業(yè)保險制度，推動政策性農(nóng)業(yè)保險擴面、增品、提標，降低農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。創(chuàng)新援藏模式，確保援藏資金80%以上投到縣及縣以下基層、80%以上投到民生領(lǐng)域。

促進公共資源均衡高效配置

提升基層治理現(xiàn)代化水平。加強和改進黨對農(nóng)村基層工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，強化縣級黨委抓鄉(xiāng)促村責(zé)任，提高農(nóng)牧區(qū)基層組織建設(shè)質(zhì)量，派強用好駐村工作隊、第一書記和鄉(xiāng)村振興專干。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式方法，實現(xiàn)數(shù)字化賦能、精細化服務(wù)，綜合提升基層安全保障能力。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制、村級議事協(xié)商制度，建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，全面實施村級事務(wù)陽光工程。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”“浦江經(jīng)驗”，完善矛盾糾紛的源頭預(yù)防、排查預(yù)警、多元化調(diào)處機制。常態(tài)化開展掃黑除惡，依法嚴厲打擊違法犯罪行為。推進城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，全面提升公共法律服務(wù)能力和水平。

推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。補齊城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)短板，重點加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置，加強校長和優(yōu)秀骨干教師交流輪崗，建立區(qū)域均衡的義務(wù)教育發(fā)展機制。健全城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，通過醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)共體加強縣級醫(yī)院和中心鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)，促進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向基層下沉。根據(jù)縣域內(nèi)人口流動情況，合理調(diào)整學(xué)校、醫(yī)院布局及編制配置，鼓勵縣域內(nèi)專業(yè)技術(shù)人才柔性流動、“組團式”援藏向基層延伸。完善縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)縣級直管和社會化改革，探索互助養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等模式。

加強農(nóng)牧區(qū)精神文明建設(shè)。牢牢把握鑄牢中華民族共同體意識主線，開展城鄉(xiāng)公共文化融合發(fā)展縣域試點，推動縣級融媒體中心、新時代文明實踐中心融合發(fā)展，打通宣傳群眾、教育群眾、引領(lǐng)群眾、服務(wù)群眾的“最后一公里”。以縣城和中心鎮(zhèn)為關(guān)鍵著力點，深入實施文化惠民工程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重大公共文化設(shè)施和文化項目建設(shè)，大力開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建。踐行社會主義核心價值觀，將其融入政策法規(guī)、村規(guī)民約、居民公約，融入農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)生活實踐。全面推廣普及國家通用語言文字，不斷提升農(nóng)牧民人口素質(zhì)。持續(xù)推進移風(fēng)易俗，倡導(dǎo)健康文明生活方式。

強化生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)性。堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統(tǒng)治理，推進重點生態(tài)工程建設(shè)，科學(xué)開展大規(guī)模國土綠化行動，落實退牧還草、退耕還草、退化草原生態(tài)修復(fù)等項目。探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，通過政府對公共生態(tài)產(chǎn)品采購、生產(chǎn)者對自然資源約束性有償使用、消費者對生態(tài)環(huán)境附加值付費、供需雙方在生態(tài)產(chǎn)品交易市場中的權(quán)益交易等途徑，構(gòu)建更多運用經(jīng)濟杠桿進行生態(tài)保護和環(huán)境治理的市場體系。

【來源：《中國民族報》2025年5月20日第6版。作者楊明洪、徐伍達工作單位為云南大學(xué)西南邊疆少數(shù)民族研究中心，拉馬文才工作單位為四川省社會科學(xué)院民族與宗教研究所。本文系中宣部宣傳思想文化青年英才項目“西藏全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”（項目編號2021QNYC116）階段性成果?！?/p>

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