崔明德：羈縻政策與古代邊疆民族地區(qū)治理

【內(nèi)容摘要】歷代政治家都從國(guó)家戰(zhàn)略和長(zhǎng)治久安的高度充分認(rèn)識(shí)羈縻政策的重要意義，把“羈縻之道”視為“圣王之制”。羈縻政策具有豐富內(nèi)容和鮮明特點(diǎn)，是當(dāng)時(shí)歷史條件下邊疆及其他民族地區(qū)社會(huì)治理及民族關(guān)系良性發(fā)展比較理想的制度安排和有效運(yùn)行模式。羈縻政策的實(shí)施及其變革，促進(jìn)了中華民族多元一體的發(fā)展，體現(xiàn)了中央王朝對(duì)邊疆及其他民族地區(qū)統(tǒng)治不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)，呈現(xiàn)出由近及遠(yuǎn)、由點(diǎn)到面、由局部到整體、由松散到緊固、由間接到直接的走向，映現(xiàn)了羈縻政策在古代邊疆民族地區(qū)治理中的歷史作用。

【關(guān)鍵詞】羈縻政策；邊疆治理；多元一體

【作者簡(jiǎn)介】崔明德，民族學(xué)博士，煙臺(tái)大學(xué)民族研究所教授。

【文章來源】《中國(guó)邊疆史地研究》2025年第1期。原文編發(fā)時(shí)略有刪節(jié)調(diào)整，注釋從略。

【轉(zhuǎn)載聲明】轉(zhuǎn)載本文僅供讀者交流使用，文章觀點(diǎn)不代表本網(wǎng)站觀點(diǎn)。

羈縻政策是中國(guó)古代治理邊疆及其他民族地區(qū)的基本策略，對(duì)于邊疆民族地區(qū)治理、統(tǒng)一多民族國(guó)家的鞏固，都具有重要意義。目前學(xué)界已就羈縻政策的概念、內(nèi)容、特點(diǎn)、興衰、影響以及羈縻制度與土司制度、民族區(qū)域自治制度的區(qū)別等問題作了深入探討，但多為西晉、唐朝、遼朝、宋朝、明朝等某一朝代或某一地區(qū)羈縻政策的研究，缺乏從整體考察羈縻政策發(fā)展演變及其作用的專題研究。本文擬對(duì)羈縻政策的發(fā)展脈絡(luò)作一系統(tǒng)梳理，對(duì)羈縻政策在古代邊疆民族地區(qū)治理中的重要作用作一初步考察。

一、歷代政治家對(duì)羈縻政策的認(rèn)識(shí)

“羈縻”一詞被引入政治和民族關(guān)系范疇，較早見于《史記·司馬相如列傳》，其文云：“蓋聞天子之于夷狄也，其義羈縻勿絕而已?！薄稘h官儀》云：“‘馬云羈，牛云縻’。言制四夷如牛馬之受羈縻也?！边@里比較形象地說明“羈縻”具有籠絡(luò)和控制邊疆民族之意，當(dāng)然也有歧視意味。歷史文獻(xiàn)中記載的“羈縻”和“羈縻之道”大都具有這一意涵。當(dāng)然，文獻(xiàn)中也有聯(lián)絡(luò)和籠絡(luò)的史例，如漢成帝時(shí)西漢對(duì)西域康居的羈縻，就具有聯(lián)絡(luò)和籠絡(luò)之意?？稻与m向漢朝貢，但“自以絕遠(yuǎn)，獨(dú)驕嫚，不肯與諸國(guó)相望”。為此都護(hù)郭舜多次上書，建議解除漢與康居的羈縻關(guān)系，但“漢為其新通，重致遠(yuǎn)人，終羈縻而未絕”。這里的“羈縻”具有聯(lián)絡(luò)和籠絡(luò)之意，西漢王朝希望以羈縻方式與康居保持關(guān)系。前秦皇帝苻堅(jiān)較早提出了“羈縻之道”的概念，揭示了“羈縻之道”的精神實(shí)質(zhì)、核心內(nèi)容及目標(biāo)要求。歷代政治家在理論探討和具體實(shí)踐中，不斷豐富其內(nèi)涵，形成了比較完備的羈縻政策體系。

中國(guó)幅員遼闊，地形復(fù)雜，自然條件不一，西部有帕米爾高原，北部有蒙古高原和戈壁沙漠，西北有阿爾泰山，西南有青藏高原，東北有興安嶺和長(zhǎng)白山，東邊和東南為海洋所環(huán)繞。在如此廣袤的大地上，自古就活躍著諸多民族或部族。生活在不同地域的民族在飲食、居住、服飾、語言、習(xí)俗等生活方式、生產(chǎn)方式以及社會(huì)發(fā)展階段、接受信息等方面，存在著一定的差異，致使中央王朝的治理方式也有一定的差異。如何治理遠(yuǎn)在邊陲、高山峻嶺、深山密林及人跡罕至之地的邊疆民族地區(qū)，成為歷代政治家、思想家、軍事家及地方官員等需要重點(diǎn)思考和解決的問題?？傮w來看，歷代王朝對(duì)邊疆民族地區(qū)主要采取“因俗而治”的羈縻政策。

先秦時(shí)期，即已形成了“因俗而治”思想，也即《禮記·王制》中所說的“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”，就是在邊疆民族承認(rèn)中央王朝統(tǒng)治的前提下，中央王朝允許其有限度的自治，保留其原有的組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度、宗教信仰及風(fēng)俗習(xí)慣等。

此后，許多政治家、思想家基本在這一思想框架下謀劃和處理邊疆民族地區(qū)的治理問題，制定相關(guān)的民族政策，取得了比較顯著的成效。

東漢時(shí)期，針對(duì)出兵匈奴之事，侍御史魯恭上疏稱：“夫戎狄者，四方之異氣也。蹲夷踞肆，與鳥獸無別。若雜居中國(guó)，則錯(cuò)亂天氣，污辱善人，是以圣王之制，羈縻不絕而已?！痹隰敼Э磥?，邊疆族群與中原人眾在多方面存在差異，采用羈縻方式是自古以來的良策。魯恭的意見得到了尚書令韓棱、騎都尉朱暉、議郎京兆樂恢等多數(shù)大臣的贊同，說明羈縻政策符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際。

唐朝政治家對(duì)羈縻政策的認(rèn)識(shí)更加深刻，對(duì)其重視程度前所未有。唐高祖李淵在四處征戰(zhàn)中，曾得到突厥等部族的支持和幫助。因此，他對(duì)如何治理民族地區(qū)以及如何處理民族關(guān)系更有感悟，在建立唐朝的次年（619）就主張實(shí)施羈縻政策，認(rèn)為“畫野分疆，山川限其內(nèi)外；遐荒絕域，刑政殊于函夏。是以昔王御世，懷柔遠(yuǎn)人，義在羈縻”。貞觀年間，中書侍郎顏師古對(duì)實(shí)施羈縻政策的原因作了分析：“蠻夷要服，戎狄荒服，言其恍忽，來去無常也，飽則飛去，饑則附人。今遽欲改其常性，同此華風(fēng)，于事為難，理必不可，當(dāng)因其習(xí)俗而撫馭之。”顏師古認(rèn)為，在社會(huì)發(fā)展水平參差不齊的時(shí)候，不宜改變邊疆民族的生活和社會(huì)特點(diǎn)，如果邊疆民族還沒有達(dá)到主動(dòng)要求改變的程度，強(qiáng)行改變，不僅難以奏效，而且在情理上也很難講得通，況且還有可能激化矛盾。因此，羈縻政策是當(dāng)時(shí)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理比較理想的方式。

兩宋時(shí)期，朝廷仍以羈縻思維處理民族關(guān)系，解決邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理問題。宋淳化元年（990），南丹州蠻首領(lǐng)洪皓與其弟洪沅發(fā)生矛盾，對(duì)此宋太宗提出了“以蠻夷之俗，羈縻而已，不欲為之興師報(bào)怨”的思路和主張。宋真宗即位后，經(jīng)常向官員解釋實(shí)施羈縻政策的重要性，反復(fù)告誡防守在邊疆地區(qū)的大臣，治理邊疆民族只能“用本土之法”，不能套用治理中原的辦法，“以國(guó)法繩之，則必致生事”。在宋真宗看來，采用邊疆民族的慣用方法治理當(dāng)?shù)?，即“用本土之法”為“羈縻之道，正在此爾”。

元朝崛起于朔方，崇尚佛教。元世祖忽必烈鑒于西北、西南地區(qū)“地廣而險(xiǎn)遠(yuǎn)，民獷而好斗，思有以因其俗而柔其人，乃郡縣土番之地，設(shè)官分職，而領(lǐng)之于帝師。乃立宣政院，其為使位居第二者，必以僧為之，出帝師所辟舉，而總其政于內(nèi)外者，帥臣以下，亦必僧俗并用，而軍民通攝。于是帝師八思巴之命，與詔敕并行于西土”。元成宗時(shí)期出任安西路總管，元武宗時(shí)期任中奉大夫、陜西行臺(tái)侍御史的趙世延，因有平定烏蒙蠻酋反叛的經(jīng)歷，對(duì)治理民族地區(qū)有豐富經(jīng)驗(yàn)，因此在處理邊疆問題時(shí)，主張“蠻夷事，在羈縻”。趙世延出身邊疆族群，其父趙黑梓曾兼文州吐蕃萬戶達(dá)魯花赤，他本人又有處理民族關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，所以他的認(rèn)識(shí)頗具代表性。

明朝是羈縻政策比較成熟的時(shí)期。明成祖對(duì)實(shí)施羈縻政策的原因說得非常清楚，在針對(duì)女真諸部實(shí)施羈縻政策時(shí)稱：“朕非欲并其土地，蓋以此輩自昔擾邊，至宋歲賂金幣，卒為大患。今既來朝，從所欲，授一官，量給賜賚，捐小費(fèi)以彌重患，亦不得不然?！背⒃诮o女真諸部的敕諭中稱：“爾等若能敬順天意，誠(chéng)心來朝，各立衛(wèi)，分給印信，授以名分、賞賜，俾爾世居本土，自相統(tǒng)屬，打圍牧放，各安生理，經(jīng)商買賣，從便往來。”在給蒙古兀良哈部的敕諭中稱：“但來朝者，悉授以官，俾仍居本地，歲時(shí)貢獻(xiàn)，經(jīng)商市易，一從所便?！卑凑彰鞒勺娴恼J(rèn)知，實(shí)施羈縻政策是迫不得已之舉，邊疆部族首領(lǐng)只要誠(chéng)心歸附，就能繼續(xù)行使其職權(quán)，治理其轄地。直到清朝乾隆年間，楊名時(shí)針對(duì)持續(xù)用兵苗疆的具體情況，提出了“御夷之道，貴在羈縻”的建議。楊名時(shí)曾任云南巡撫，在邊疆民族地區(qū)治理方面經(jīng)驗(yàn)豐富，他的主張比較符合實(shí)際。

羈縻政策是中華民族的集體智慧和共同精神財(cái)富。不僅中原政治家和史學(xué)家從多方面闡述“羈縻”“羈縻之道”及其在邊疆民族地區(qū)治理方面的價(jià)值，而且邊疆民族的政治家也將這一概念引入民族關(guān)系和政治思想領(lǐng)域，比較嫻熟地用羈縻政策治理所轄地區(qū)。王莽時(shí)期，烏桓和丁零官兵屯守代郡，烏桓因水土不服，擔(dān)心“久屯不休”，“遂自亡畔”。匈奴見此機(jī)會(huì)，“因誘其豪帥以為吏，余者皆羈縻屬之”。前秦皇帝苻堅(jiān)對(duì)羈縻政策有著深刻認(rèn)識(shí)，是中國(guó)歷史上較早提出“羈縻之道”的政治家。建元十九年（383），他告誡出征西域的呂光說：“西戎荒俗，非禮義之邦。羈縻之道，服而赦之，示以中國(guó)之威，導(dǎo)以王化之法，勿極武窮兵，過深殘掠。”金大定二十八年（1188），金世宗針對(duì)烏底改有“不順服之意”，向大臣表明了自己的態(tài)度：“朕嘗思之，招徠遠(yuǎn)人，于國(guó)家殊無所益。彼來則聽之，不來則勿強(qiáng)其來，此前世羈縻之長(zhǎng)策也?！边@與傳統(tǒng)的“附則受而不逆，叛則棄而不追”的“羈縻治策的底線”吻合。由此可見，羈縻政策是中華民族的集體智慧和共同精神財(cái)富，是當(dāng)時(shí)邊疆民族地區(qū)治理及民族關(guān)系良性發(fā)展比較理想的制度安排和有效運(yùn)行模式。

二、羈縻政策的主要內(nèi)容

根據(jù)歷代政治家的言說及其實(shí)踐，可以將羈縻政策的主要內(nèi)容歸納如下。

一是羈縻對(duì)象多為中央王朝一時(shí)尚無力直接管理的邊疆以及其他邊遠(yuǎn)地區(qū)部族。夏商周時(shí)期五服制中的“要服”和“荒服”，秦朝的屬邦，兩漢時(shí)期的“五屬國(guó)”，南北朝時(shí)期的左郡左縣，隋唐兩宋時(shí)期的羈縻府州縣，元朝的土官土司，明朝的羈縻衛(wèi)所，清朝的土司等，都設(shè)置在西北、西南、嶺南和東北等邊疆民族地區(qū)。歷代政治家在談及羈縻政策時(shí)，都會(huì)強(qiáng)調(diào)邊遠(yuǎn)地區(qū)。如唐玄宗時(shí)期的許國(guó)公蘇颋建議對(duì)遠(yuǎn)在西南地區(qū)的吐蕃“羈縻御之”。在他看來，“古稱荒服，取荒忽之義，非常奉職貢也。故來則拒，去則勿逐”。這種認(rèn)識(shí)與孔子的“遠(yuǎn)人不服，則修文德以來之”思想的精神實(shí)質(zhì)是一致的。

二是羈縻對(duì)象承認(rèn)中央王朝的統(tǒng)治地位和自己的“藩臣”身份，接受中央王朝的冊(cè)封，承擔(dān)納貢、納賦和服兵役的義務(wù)。如漢宣帝時(shí)期君臣在討論接待匈奴呼韓邪單于的規(guī)格和儀式時(shí)，蕭望之認(rèn)為：“外夷稽首稱藩，中國(guó)讓而不臣，此則羈縻之誼?！睗h宣帝采納了蕭望之的意見，“其以客禮待之，令單于位在諸侯王上，贊謁稱臣而不名”。再如唐朝貞觀年間李大亮曾對(duì)唐太宗說：“臣以為諸稱藩請(qǐng)附者，宜羈縻受之，使居塞外，畏威懷德，永為藩臣。”從秦朝的屬邦到元明清的土官土司，盡管在其管轄范圍內(nèi)擁有很大自主權(quán)和有限度的自治權(quán)，其官位可以世襲，但嗣立或變更必須接受中央王朝的冊(cè)封，由中央王朝賜予“印綬”或“王印”，其官爵名號(hào)，只有得到朝廷冊(cè)封和認(rèn)可，才有效。同時(shí)，他們還要定期赴京朝覲、遣使赴京進(jìn)貢以及接受中央王朝的調(diào)遣，這些都是“藩臣”的標(biāo)志，而能否按時(shí)朝覲和進(jìn)貢是評(píng)判其是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)，能否聽從調(diào)遣、“奔走惟命”是其對(duì)帝王忠誠(chéng)度的重要表現(xiàn)。

三是采取不同于中原地區(qū)的管理制度和治理方式。中央王朝的統(tǒng)治者非常清楚，對(duì)于一時(shí)還難以直接統(tǒng)治的邊疆民族地區(qū)，只能因地制宜、因族制宜和因時(shí)制宜，保留其原有組織形式和統(tǒng)治方式，保證其首領(lǐng)的權(quán)力，“以其故俗治”。如東漢順帝永和元年（136），武陵太守和朝廷許多大臣因“蠻夷率服”，建議“可比漢人，增其租賦”。尚書令虞詡提出反對(duì)意見，認(rèn)為“先帝舊典，貢稅多少，所由來久矣。今猥增之，必有怨叛”。漢順帝沒有采納虞詡的意見，結(jié)果澧中、溇中蠻以“貢布非舊約”為由，殺害鄉(xiāng)吏，“舉種反叛”。唐睿宗時(shí)期，在如何對(duì)待已經(jīng)歸降的姚州西貳河蠻問題上，監(jiān)察御史李知古主張筑城，加重征稅。黃門侍郎徐堅(jiān)則認(rèn)為，“未得同華夏之制”，應(yīng)“羈縻屬之”。唐睿宗采納了李知古的意見，令其調(diào)動(dòng)劍南軍隊(duì)前往筑城，“將以列置州縣”，結(jié)果“蠻眾恐懼，乃殺知古，相率反叛”。北宋真宗對(duì)此認(rèn)識(shí)更加深刻，認(rèn)為如果套用中原的辦法治理邊疆民族地區(qū)，“則必致生事”。而宋神宗則想讓羈縻州內(nèi)的民眾“出租賦如漢民”，遭到強(qiáng)烈抵制。宋徽宗時(shí)期，朝廷試圖將羈縻州改為郡縣制，使溪蠻、洞民成為編戶齊民，也遭到強(qiáng)烈反對(duì)，最后只好“悉廢所置州郡，復(fù)祖宗之舊”，繼續(xù)沿用羈縻州縣制。由此可見，羈縻政策基本符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際，是治理邊疆以及其他邊遠(yuǎn)民族地區(qū)比較有效的方略。

四是以恩為主的恩威并施。羈縻政策雖對(duì)邊疆民族上層給予一些特權(quán)和賦稅等多方面的優(yōu)惠待遇，但多數(shù)是在中央王朝控制的地區(qū)或邊疆民族主動(dòng)歸附地區(qū)實(shí)施的，因此以恩為主的恩威并施是羈縻政策的主要手段。如秦惠王在滅巴國(guó)的基礎(chǔ)上，以巴氏為君長(zhǎng)。漢武帝擊敗匈奴后，設(shè)置“五屬國(guó)”安置來降的數(shù)萬匈奴人，并“因其故俗”而治之。西漢王朝在“誅羌，滅南越”基礎(chǔ)上，在番禺以西至蜀南設(shè)置的17郡，“且以其故俗治，毋賦稅”。曹魏明帝曹叡即位后，“務(wù)欲綏和戎狄，以息征伐，羈縻兩部而已”。北魏時(shí)期的高閭認(rèn)為，恩與威相輔相成，缺一不可，“遠(yuǎn)人不服，則修文德以來之；荒狡放命，則播武功以威之”。南朝左郡左縣和僚郡俚郡都設(shè)在已經(jīng)歸順的“蠻夷”之地。唐太宗擊敗突厥后，在其地設(shè)置羈縻府州，并按照“德澤洽，則四夷可使如一家”的思路處理民族關(guān)系。李大亮建議，羈縻歸降的突厥使其“永為藩臣”的方式，就是使他們“畏威懷德”。五代后晉時(shí)史學(xué)家劉昫等人認(rèn)為，隋文帝對(duì)突厥“修王道，肅軍容，示恩威以羈縻之”。唐朝之所以“置州府以安之，以名爵玉帛以恩之”，“蓋以狄不可盡，而以威惠羈縻之。開元中，三綱正，百姓足，四夷八蠻，翕然向化，要荒之外，畏威懷惠，不其盛矣”。宋人更是從恩和威兩個(gè)方面認(rèn)識(shí)羈縻政策，如王欽若等撰《冊(cè)府元龜·外臣部·助國(guó)討伐》云：“古先哲王，懷之以恩信，驚之以威武，長(zhǎng)轡遠(yuǎn)馭羈縻不絕而已?！痹渥跁r(shí)期的大臣趙世延認(rèn)為，“蠻夷事，在羈縻，而重?zé)┨煊?，致軍旅亡失，誅戮省臣，藉使盡得其地，何補(bǔ)于國(guó)？”清朝順治皇帝諭令，“有歸順者，俱加意安撫，令其得所，秋毫無有所犯”。恩威并施，以恩為主的手段，是歷代羈縻政策有效推行的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五是冊(cè)封邊疆民族各級(jí)官吏。冊(cè)封是中央王朝加強(qiáng)與邊疆民族政權(quán)政治關(guān)系的重要手段之一，與羈縻政策緊密相連，如《冊(cè)府元龜·外臣部·冊(cè)封一》所云：“中國(guó)之于夷狄羈縻而已……加以侯王之號(hào)，申之封拜之寵?！眱?cè)封具有兩個(gè)不同層次的內(nèi)涵，所謂冊(cè)是冊(cè)立新首領(lǐng)，主要是對(duì)既成事實(shí)的承認(rèn)；所謂封是封給中央王朝官爵。在多數(shù)情況下，既冊(cè)又封，有時(shí)只冊(cè)不封。中央王朝從穩(wěn)定邊疆、加強(qiáng)統(tǒng)治著眼，高度重視冊(cè)封事宜，在邊疆民族首領(lǐng)變更時(shí)，大都立即冊(cè)封，通過冊(cè)封建立起邊疆民族政權(quán)對(duì)中央王朝的從屬關(guān)系。如劉宋在“諸蠻”地區(qū)冊(cè)封當(dāng)?shù)厥最I(lǐng)為地方長(zhǎng)官，借其力量進(jìn)行統(tǒng)治。宋文帝、宋孝武帝、宋明帝等劉宋帝王，都曾對(duì)邊疆民族首領(lǐng)進(jìn)行冊(cè)封，如宋文帝封爨龍顏為寧州刺史、邛都縣侯，宋孝武帝封合浦俚帥陳檀為龍?bào)J將軍、高興太守，宋明帝封蠻帥田益之為輔國(guó)將軍。高涼首領(lǐng)冼夫人“世為南越首領(lǐng)，跨據(jù)山洞，部落十余萬家”，永定二年（558），南朝陳武帝冊(cè)封冼夫人年僅九歲的兒子馮仆為陽(yáng)春郡守。西突厥咄陸可汗主動(dòng)“詣闕請(qǐng)降”，唐太宗將其冊(cè)封為吞阿婁拔奚利邲咄陸可汗。對(duì)于一些長(zhǎng)期以來世襲的邊疆民族首領(lǐng)，如西南諸蠻“歷代以來，自相君長(zhǎng)”，中央王朝一般都予以認(rèn)可，如《舊五代史·錢镠傳》所載，“四夷遠(yuǎn)藩，羈縻冊(cè)拜”。明朝正德元年（1506），四川巡撫劉洪建議，對(duì)環(huán)布松迭兩河的“土官已故子孫自相承管，未嘗請(qǐng)襲”情況進(jìn)行核查，凡是“有原降印信者必請(qǐng)而襲”，對(duì)于“自相承管者別為處置”。劉洪認(rèn)為，這樣做能夠“以盡羈縻之道”。明武宗同意劉洪的主張，調(diào)查、登記及確認(rèn)等事宜隨之展開。

三、羈縻政策在古代邊疆民族地區(qū)治理中的作用

中國(guó)歷史上的羈縻政策，雖在不同時(shí)期的名稱有所變化，實(shí)施背景、實(shí)施范圍及實(shí)施手段不盡相同，但其思想淵源則一脈相承，政策出臺(tái)的動(dòng)機(jī)、目標(biāo)追求及其重要作用基本一致。在其實(shí)施和發(fā)展演變過程中，顯現(xiàn)出中央王朝對(duì)邊疆及其他民族地區(qū)統(tǒng)治不斷加強(qiáng)的發(fā)展趨勢(shì)，呈現(xiàn)出由近及遠(yuǎn)、由點(diǎn)到面、由局部到整體、由松散到緊固、由間接到直接的走向。

夏商周的五服制，是古代王畿外圍由近及遠(yuǎn)所分的甸服、侯服、綏服、要服、荒服五個(gè)區(qū)域，反映了當(dāng)時(shí)中央王朝和地方的關(guān)系、政治格局、朝貢制度及治理結(jié)構(gòu)，其中將南部的“苗蠻”和東部的“東夷”等要服以及遷徙無常、“政教荒忽”的“戎狄”等荒服納入五服和王朝的朝貢體系之中，是夏商周王朝統(tǒng)治不斷加強(qiáng)、疆域不斷擴(kuò)張的結(jié)果?？鬃釉裕骸拔粑渫蹩松?，通道九夷百蠻，使各以其方賄來貢，使無忘職業(yè)。”在五服制中，處于要服和荒服的邊疆部族定期朝貢，象征著他們對(duì)夏商周王朝的臣服及從屬關(guān)系。

秦統(tǒng)一六國(guó)之前，屬邦具有中央與地方雙重屬性，管理歸服的“臣邦”和有“蠻夷”聚居的“道”。秦在邊疆民族地區(qū)雖然設(shè)置了郡縣，委派守令，但“初雖有郡名，仍令其君長(zhǎng)治之”，通過他們實(shí)現(xiàn)對(duì)邊疆民族的治理，即“不改其本國(guó)之俗而屬于漢”。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，隨著中央管理模式的一元化，屬邦所轄機(jī)構(gòu)及“臣邦人”稱謂均發(fā)生了變化，“臣邦君長(zhǎng)”改稱“蠻夷君長(zhǎng)”，“臣邦人”成了“徼中蠻夷”，原來黃河以南故塞外的“外臣邦”，被稱作“故塞徼外蠻夷”。這些稱謂的變化，反映了秦朝郡縣一體化不斷強(qiáng)化的發(fā)展趨勢(shì)。

兩漢時(shí)期由屬國(guó)負(fù)責(zé)處理歸附的邊疆民族事宜。所謂屬國(guó)即對(duì)歸降的邊疆民族在保留其原有部落組織形式、生產(chǎn)方式和生活習(xí)俗的基礎(chǔ)上，使其隸屬漢朝，接受漢朝的統(tǒng)治?！妒酚洝ばl(wèi)將軍驃騎列傳》的“正義”曰：“以降來之民徙置五郡，各依本國(guó)之俗而屬于漢，故言屬國(guó)也。”《漢書·武帝紀(jì)》顏師古注釋稱：“凡言屬國(guó)者，存其國(guó)號(hào)而屬漢朝，故曰屬國(guó)?！睂賴?guó)除了體現(xiàn)“屬于漢”及“屬漢朝”外，文獻(xiàn)中還有“諸外國(guó)屬漢”的意思，如《漢書·西域傳》就記載：“屬國(guó)謂諸外國(guó)屬漢也?！?/p>

西漢時(shí)期通過實(shí)施羈縻政策，中央王朝對(duì)邊疆民族地區(qū)的統(tǒng)治范圍不斷擴(kuò)大。漢朝將匈奴降者分徙到隴西、北地、上郡、朔方、云中五郡故塞外，設(shè)置“五屬國(guó)”，“因其故俗”進(jìn)行管理。為了安置和管理氐羌，漢朝設(shè)置了張掖屬國(guó)、張掖居延屬國(guó)和金城屬國(guó)。為了安置和管理西域的龜茲歸降者，漢朝設(shè)置了龜茲屬國(guó)。在西南地區(qū)，漢朝設(shè)置了犍為屬國(guó)、廣漢屬國(guó)和蜀郡屬國(guó)。

東漢時(shí)期，由于歸降者已經(jīng)穩(wěn)定下來，邊疆形勢(shì)比較緩和，邊疆民族管理機(jī)制逐步完善，屬國(guó)性質(zhì)也相應(yīng)發(fā)生了變化，變成與郡并列的地方行政機(jī)構(gòu)，其突出標(biāo)志，一是在屬國(guó)前冠以郡名，二是把原來的部都尉改為屬國(guó)都尉，其實(shí)質(zhì)就是屬國(guó)都尉逐步取得治民的權(quán)力。關(guān)于屬國(guó)前冠以郡名，文獻(xiàn)中就有犍為屬國(guó)、蜀郡屬國(guó)、廣漢屬國(guó)、涿郡屬國(guó)等記載，關(guān)于將原來的部都尉改為屬國(guó)都尉，《后漢書》中就有廣漢屬國(guó)都尉、張掖屬國(guó)都尉、遼東屬國(guó)都尉、上郡屬國(guó)都尉等記載。

尤其值得關(guān)注的是，東漢時(shí)期的屬國(guó)與郡并列，標(biāo)志著此時(shí)的屬國(guó)已步入郡縣化軌道。西漢武帝時(shí)期在邊郡設(shè)置屬國(guó)都尉，“主蠻夷降者”，并不干預(yù)屬國(guó)的民政，其民政由原來的首領(lǐng)負(fù)責(zé)。東漢時(shí)期，不僅屬國(guó)“分郡離遠(yuǎn)縣置之，如郡差小，置本郡名”，即在屬國(guó)前冠以郡名，屬國(guó)都尉的地位與郡太守相當(dāng)，而且屬國(guó)都尉逐步管理屬國(guó)的內(nèi)政。據(jù)《后漢書·百官志五》記載，建武六年（30）“省諸郡都尉，并職太守，無都試之役。省關(guān)都尉，唯邊郡往往置都尉及屬國(guó)都尉，稍有分縣，治民比郡”。屬國(guó)都尉“治民比郡”，說明屬國(guó)與郡的管理職能沒有多少差別，屬國(guó)都尉與郡太守同樣具有治民的權(quán)力。直到東漢末期及三國(guó)時(shí)期，才“多以諸部都尉為郡”，屬國(guó)與郡處于并列地位，完全步入郡縣化軌道。

左郡左縣是南朝在“蠻人”聚居地區(qū)設(shè)置的一種特殊行政建制，其名稱當(dāng)來自“蠻左”。南朝劉宋和蕭齊均在“蠻族”聚居地設(shè)置“蠻郡蠻縣”，被稱為左郡左縣，以此加強(qiáng)對(duì)“蠻族”，特別是其上層的有效管理。南朝羈縻政策的突出特點(diǎn)，就是在已經(jīng)歸順的“蠻夷”地區(qū)均設(shè)置了左郡和左縣，在僚人和俚人聚居地設(shè)置了僚郡和俚郡，如在益州僚人聚居地設(shè)置東宕渠僚郡、越嶲僚郡、沈黎僚郡、甘松僚郡、始平僚郡等僚郡。南朝左郡左縣制的另一特點(diǎn)是，左郡左縣和僚郡俚郡依據(jù)“蠻夷”部落組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和居住地域而劃分。胡三省在注釋《資治通鑒》相關(guān)條目時(shí)就說，寧蠻府領(lǐng)郡“蓋因群蠻部落分署為郡也”。在左郡左縣和僚郡俚郡體制下，盡管邊疆民族仍然保持聚族而居和政治經(jīng)濟(jì)體制、文化習(xí)俗上的一些特點(diǎn)，“但已被納入了政府不同程度的掌控之中，有利于向政府編戶轉(zhuǎn)化，有利于民族融合的最終完成”。

隋唐王朝在總結(jié)和借鑒歷代民族政策經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在邊疆民族地區(qū)設(shè)立了大量的羈縻府州，大力實(shí)施羈縻政策。唐高祖時(shí)期設(shè)置的羈縻府州，因“天下初定”，“權(quán)置州郡”屬權(quán)宜之計(jì)。唐太宗時(shí)期，羈縻府州的設(shè)置范圍不斷擴(kuò)大，數(shù)量迅速增加，在東北、西北和中南等地區(qū)設(shè)置了許多羈縻府州。到唐玄宗開元年間，唐朝先后在東北、北方、西南和南方設(shè)置了大量羈縻府州。

唐朝羈縻府州制的鮮明特點(diǎn)，就是“華官參治”和監(jiān)領(lǐng)制。所謂“華官參治”即為中央派官員到羈縻府州任職，與當(dāng)?shù)厥最I(lǐng)共同治理。如總章元年（668）唐朝平定高句麗后，唐高宗“剖其地為都督府者九，州四十二，縣百”，又重新設(shè)置安東都護(hù)府，選拔其酋豪有功者為都督、刺史、縣令，“與華官參治”。所謂監(jiān)領(lǐng)制，就是中央王朝在保留邊疆民族原有的組織機(jī)構(gòu)、承認(rèn)其首領(lǐng)統(tǒng)治地位的同時(shí)，派中央官吏予以監(jiān)督。如開元十三年（725），唐玄宗在黑水靺鞨設(shè)置黑水都督府，仍以其部落首領(lǐng)為都督，“中國(guó)置長(zhǎng)史，就其部落監(jiān)領(lǐng)之”。

隋唐時(shí)期的羈縻府州制，對(duì)邊疆民族地區(qū)治理產(chǎn)生了重要影響，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是中央王朝將邊疆地區(qū)納入國(guó)家統(tǒng)一的行政建制之中，打破了邊疆地區(qū)部族各自為政的局面，加快了邊疆與內(nèi)地一體化的進(jìn)程，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了多民族國(guó)家的統(tǒng)一，奠定了宋元乃至明清時(shí)期的疆域，使統(tǒng)一多民族國(guó)家得到了進(jìn)一步發(fā)展和鞏固。二是為各民族經(jīng)濟(jì)文化交流創(chuàng)造了必要條件，推動(dòng)了邊疆民族地區(qū)的社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)了各民族的交融，增強(qiáng)了中央王朝的向心力與凝聚力。貞觀四年（630），“四夷”君長(zhǎng)共同擁戴唐太宗為“天可汗”，唐朝皇帝頒給西北邊疆民族首領(lǐng)的璽書，“皆稱天可汗”。“可汗”是古代北方民族首領(lǐng)的稱號(hào)，稱唐太宗為“天可汗”，就是承認(rèn)唐太宗既是中原王朝的皇帝，也是邊疆民族的“可汗”，是各民族的最高首領(lǐng)。從此之后，“夷人率謂天子為天可汗”。開元二十九年（741），突厥登利可汗在給唐玄宗的《賀正表》中稱：“頂禮天可汗如禮諸天，奴身曾祖已來，向天可汗忠赤，每征發(fā)為國(guó)出力。今新年獻(xiàn)月，伏愿天可汗壽命延長(zhǎng)，天下一統(tǒng)?！闭怯捎诟髅褡宄姓J(rèn)唐朝皇帝是他們的共同首領(lǐng)，因此會(huì)積極響應(yīng)唐朝征召，參加唐朝主導(dǎo)的軍事行動(dòng)。

兩宋時(shí)期，面對(duì)遼夏金等北方民族所建政權(quán)，宋朝主要采取戰(zhàn)爭(zhēng)與和好的手段處理與北方民族的關(guān)系；而對(duì)南方邊疆的其他民族，主要沿襲和完善隋唐時(shí)期的羈縻府州制，設(shè)置羈縻州縣洞，“樹其酋長(zhǎng)，使自鎮(zhèn)撫”。兩宋時(shí)期對(duì)羈縻州縣洞的管理更加規(guī)范，管理制度越來越完善，對(duì)土官的管控進(jìn)一步加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面。

一是對(duì)入京進(jìn)貢作出明確規(guī)定。朝貢標(biāo)志著羈縻州縣只是地方政權(quán)，必須接受中央王朝的領(lǐng)導(dǎo)。因此，中央王朝對(duì)此高度重視，對(duì)入京進(jìn)貢有明確規(guī)定：其一，登記造冊(cè)，規(guī)定年限和人數(shù)；其二，持有釋卷；其三，皇帝召見和回賜。由于朝貢是邊疆民族首領(lǐng)歸順中央王朝的象征及加強(qiáng)政治聯(lián)系的重要手段，朝貢人員會(huì)得到皇帝的大量賜物，故都希望得到朝貢機(jī)會(huì)，帶著龐大隊(duì)伍入京朝貢，其中“西南夷”的朝貢人數(shù)最多。

二是對(duì)土官承襲范圍和承襲程序作了規(guī)定?！爸輰⒊幸u”由都誓主召集各部酋長(zhǎng)合議，從子孫、弟、侄及親黨中議定當(dāng)立者，然后聯(lián)名具保，經(jīng)申鈐轄上報(bào)，朝廷賜以敕告、印符作為信物，承襲人北望謝恩，正式就職。經(jīng)過這一整套程序，承襲才算正式合法。

三是將土官調(diào)離本地，以防止其勢(shì)力膨脹。如乾德五年（967），北宋以溪州團(tuán)練使彭允足為濮州牢城都指揮使，溪州義軍都指揮使彭允賢為衛(wèi)州牢城指揮使，珍州錄事參軍田思曉為博州牢城都指揮使。宋太祖之所以會(huì)采取如此措施，主要因?yàn)榕碓首愕认辞鹾勒紦?jù)山險(xiǎn)，“持兩端，故因其入朝而置之內(nèi)地”。

四是用誓約方式約束土官。在傳統(tǒng)社會(huì)，特別是邊疆民族地區(qū)，誓約在一定程度上具有法律效力，因此宋朝也會(huì)通過盟誓訂約的形式，對(duì)土官加以約束。如《武經(jīng)總要》記載：“咸平中，轉(zhuǎn)運(yùn)使丁謂招撫蠻人，每有誠(chéng)諭，并歃血為盟，置鐵柱以志其事，條制甚多。”這一現(xiàn)象在隋唐時(shí)期未曾有過。

元朝是歷史上又一大一統(tǒng)王朝，“其地北逾陰山，西極流沙，東盡遼左，南越海表”。羈縻政策發(fā)展到元朝，初步形成了土官土司管理制度，并對(duì)明清時(shí)期的羈縻政策產(chǎn)生了很大影響。

元朝土官土司制的最大特點(diǎn)和最突出成效，就是促進(jìn)了此前羈縻府州的內(nèi)地化，如《元史·地理志》所言：“蓋嶺北、遼陽(yáng)與甘肅、四川、云南、湖廣之邊，唐所謂羈縻之州，往往在是，今皆賦役之，比于內(nèi)地?！边@也是元朝中央王朝加強(qiáng)對(duì)邊疆地區(qū)有效統(tǒng)治的突出表現(xiàn)。

明朝羈縻政策的主要內(nèi)容，就是“分別司郡州縣，額以賦役，聽我驅(qū)調(diào)，而法始備矣”?！八究ぶ菘h”，即在邊疆民族地區(qū)設(shè)置眾多土司；“額以賦役”和“聽我驅(qū)調(diào)”，即規(guī)定土司的基本義務(wù)。明朝與元朝一樣，土司的主要義務(wù)有三項(xiàng)：一是朝貢，二是納賦，三是出土兵。

明朝土司的顯著特點(diǎn)，就是土流參用、土漢共治。在西南地區(qū)，“其府州縣正貳屬官，或土或流”。一般而言，在土司勢(shì)力較強(qiáng)的地區(qū)，土官為正，流官為副；而在土司勢(shì)力較弱的地區(qū)，流官為正，土司為副。這種安排，主要是加強(qiáng)對(duì)土司的監(jiān)督和制衡，督促“諸蠻，謹(jǐn)守疆土，修職貢，供征調(diào)，無相攜貳”。在土流參用的府州縣，實(shí)施與內(nèi)地相同的賦稅制度。

清朝因襲明朝的土司制度，對(duì)各處土司提出了不得“自外王化”的基本要求，并采取相應(yīng)措施，進(jìn)一步加大對(duì)土司土官的管理力度：一是由中央統(tǒng)一授予官職，頒給標(biāo)志土官權(quán)力與身份的印信與號(hào)紙，使其牢記自己是朝廷命官，時(shí)刻要服從中央政令；二是對(duì)土司的職銜品級(jí)予以調(diào)整，有的土官只有虛銜品級(jí)而不管理峒寨，土知府由明朝的正四品改為從四品，土副長(zhǎng)官由明朝的從七品改為正七品；三是土官需接受流官的節(jié)制。清朝土司統(tǒng)一由當(dāng)?shù)亓鞴俟茌?，絕大多數(shù)土司隸屬府、州、縣?？滴鯐r(shí)期，四川等地“凡鎮(zhèn)臣所駐地方，境內(nèi)土司，俱應(yīng)屬其統(tǒng)轄”。各地土司，“應(yīng)并聽該鎮(zhèn)節(jié)制，以便防御”。這一規(guī)定使土司的權(quán)力受到極大限制，只能做些巡捕及征糧工作，使土司的地位越來越低，只能遵循流官的旨意辦事，“見同知甚恭，稱公祖，自呼曰治晚生”。

結(jié)語

羈縻政策是中國(guó)古代治理邊疆以及其他邊遠(yuǎn)地區(qū)的基本策略，體現(xiàn)了“因俗而治”的治邊思想。中央王朝在邊疆民族承認(rèn)自己的臣服和從屬地位的前提下，對(duì)其采取不同于中原地區(qū)的管理政策和管理方式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)邊疆民族地區(qū)的有效管理。歷代中央王朝統(tǒng)治者都從國(guó)家戰(zhàn)略和長(zhǎng)治久安的高度充分認(rèn)識(shí)羈縻政策的重要意義，把“羈縻之道”視為“圣王之制”和“御夷之道”，并不斷豐富和完善這一政策。

羈縻政策的實(shí)施及發(fā)展過程，實(shí)際上就是歷代中央王朝對(duì)邊疆民族地區(qū)治理方式的發(fā)展演變過程，體現(xiàn)了中央王朝對(duì)邊疆及其他民族地區(qū)統(tǒng)治不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)。其中，五服制將南部的“苗蠻”和東部的“東夷”等要服及荒服納入王朝的朝貢體系，使夏商周王朝的統(tǒng)治不斷加強(qiáng)、疆域不斷擴(kuò)張。秦朝的屬邦制反映了秦朝郡縣一體化不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)。兩漢時(shí)期的屬國(guó)制使中央王朝對(duì)民族地區(qū)的統(tǒng)治范圍不斷擴(kuò)大，其中東漢時(shí)期的屬國(guó)與郡并列，標(biāo)志著屬國(guó)已步入郡縣化軌道。南北朝時(shí)期在“蠻”、“僚”和“俚”聚居地設(shè)置的左郡左縣和僚郡俚郡，不同程度地將其納入政府的掌控之中。唐朝在各地設(shè)置了許多羈縻府州，將邊疆民族地區(qū)納入國(guó)家統(tǒng)一的行政建制之中，增強(qiáng)了其對(duì)中央王朝的向心力與凝聚力。兩宋對(duì)土官的管控進(jìn)一步加強(qiáng)。元朝的土官土司制將此前羈縻府州內(nèi)地化，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)民族地區(qū)的有效統(tǒng)治。明朝不僅要求土司服從中央的調(diào)遣，而且還采用土流參用、土漢共治等方式，加強(qiáng)對(duì)土司的監(jiān)督和制衡。清朝要求各處土司不得“自外王化”，并采取相應(yīng)措施，持續(xù)加大對(duì)土司土官的管理力度?？傊?，羈縻政策的實(shí)施及發(fā)展，加強(qiáng)了古代邊疆民族地區(qū)的治理，推動(dòng)了邊疆與內(nèi)地一體化進(jìn)程。