和平解放以來中央對口支援西藏政策變遷研究

和平解放以來中央對口支援西藏政策變遷研究[1]1951年5月23日中央人民政府和西藏地方政府簽訂了《中央人民政府和西藏地方政府關于和平解放西藏辦法的協(xié)議》。西藏的和平解放翻開了西藏歷史新的一頁。西藏是我國的一個邊疆民族地區(qū)，藏族人口占絕大部分，絕大部分居民信仰藏傳佛教，經(jīng)濟社會發(fā)展滯后。為了迅速改變西藏面貌，促進其與內地交流發(fā)展，和平解放西藏以后，內地的人員被派往西藏，物資被送往西藏，開始了幫助邊疆建設，并在20世紀80年代初期形成“全國支援西藏”（簡稱“全國援藏”）的格局。[2]1994年召開的中央第三次西藏工作座談會開始，中央實施對口支援西藏政策（以下簡稱“對口援藏”）。這一政策進一步豐富和具體化了“全國援藏”。從全國范圍來講，西藏是中華人民共和國成立以來最先安排開展對口支援工作的區(qū)域，對口援藏為其他對口支援起了示范效應。同時，作為一種結果，對口援藏在西藏經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用十分明顯。對口援藏成為所有促進西藏經(jīng)濟社會發(fā)展舉措的一個縮影。這一歷史過程也引起了學術界的興趣，有不少文獻對此作過探討，李曦輝以中華人民共和國成立后的前50年時間作為考察范圍研究了援藏對西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的影響[3]；謝偉民等從社會學視角,探討援藏制度的起源、演進和體系[4]；賀新元以中央西藏工作座談會為線索分析了中央“援藏機制”的演進歷史[5]；潘久艷總結1994年以來20年對口援藏的主要成就[6]。筆者也就各省市對口援藏制度及其演化[7]以及中央企業(yè)（以下簡稱“央企”）[8]、中央和國家機關（以下簡稱“中央機關”）對口援藏制度[9]分別進行了初步研究，并梳理了有關對口援藏研究的進展。[10]但是，將整個對口援藏政策及其演化進行系統(tǒng)梳理的研究還較缺乏。本文擬以西藏和平解放為歷史起點，從歷史的角度對對口援藏政策演化脈絡及系統(tǒng)全面地梳理。

一、    對口援藏的緣起與早期探索

對口援藏政策濫觴于計劃經(jīng)濟時代，而在計劃經(jīng)濟時代，內地幫助西藏建設本身是計劃經(jīng)濟的一個組成部分，雖然最初的形式比較簡單，也是出于解決當時實踐中的具體問題而起，但長期的實踐中卻孕育了后來的對口援藏的基本方式。

（一）1951—1979年：援藏的濫觴

1950年代進軍西藏的官兵開啟了祖國內地“幫助西藏建設”。[11]起初，主要形式是從內地抽調干部和工程技術人員前往西藏支援建設，從內地調撥物資運往西藏，以滿足西藏各方面需要。這些活動由中央機關計劃安排。1954 年中央選派1500名教師進入西藏，作為首批援藏教師支援西藏發(fā)展現(xiàn)代教育。[12]1955年中央決定在拉薩創(chuàng)辦一批工業(yè)企業(yè)，由國家部委以及一些內地省市的工業(yè)部門選派干部和技術人員，配備相應的設施和設備,支援在拉薩建設水力發(fā)電廠、小型鐵工廠、皮革廠，在日喀則建設火電廠。1955年12月，中央組織部分別從北京和新疆抽調9名和45名干部進藏工作。這是第一次有計劃地較大規(guī)模從內地抽調干部進藏工作。此后，1959年、1963年中央組織部兩次較大規(guī)模從內地抽調干部進藏工作，這兩次共抽調干部3850余人。[13]可見，干部援藏成為當時的主要形式。同時，中央也從內地調撥物資支援西藏建設和改善群眾生活。當時，支援西藏農牧業(yè)生產(chǎn)是整個政策的重點，特別是民主改革之后，翻身的農奴熱切盼望改善生活，中央也支持廣大農牧民提高生活水平。相關資料顯示，1951—1965年間，中央從內地省市調運農機具、水利機械90多萬件、農藥250噸、化肥500噸、果樹苗150萬株、獸醫(yī)藥械459噸、菜籽1萬公斤、種畜791頭（只），支援西藏農牧業(yè)發(fā)展。[14]當時連接內地與西藏的交通不便，物資的調運相當艱難，但內地支援西藏的物資卻是綿綿不斷的。

1965年西藏自治區(qū)成立，幫助西藏建設開始有了新的形式，主要任務在于支援西藏的新生政權建設。當時西藏城鎮(zhèn)的基礎設施較差，因此，城市基礎設施建設也成為當時支援的重點領域。在中央統(tǒng)籌安排下，1965年中央各部委實施特殊支持計劃，并在上海、北京、江蘇支援下，在西藏實施了涉及城市基礎設施建設的10項工程。[15]同時，也從全國范圍內調配糧食、原料和人員進藏。因為在實踐上開始試行一種“對口”幫助形式。這一時期的內地支援西藏建設進入了新階段。當然，這種“對口”較為簡單化，幫助的方式也比較粗放，援助內容較單一，也沒有做出相應的制度性安排[16]。實際上，這是當時計劃經(jīng)濟的一個組成部分，與后來的“對口援藏”有本質的區(qū)別。

即使在“文化大革命”時期，祖國內地也以各種形式幫助西藏建設和發(fā)展。映射在人們的觀念上，是當時政府文件和領導講話頻繁使用“到西藏支援建設”“幫助西藏建設”。[17]更為重要的是，1974年相關文件出現(xiàn)了“內地支援西藏”的詞匯，當時主要涉及“教師支援西藏”問題。從此以后，“支援西藏”的概念開始流傳。這些都說明內地支援西藏是連續(xù)不斷的。

（二）1980—1993年：對口援藏的雛形

黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的中心工作逐步轉移到“經(jīng)濟建設”上來。于是，加快像西藏這樣的邊疆民族地區(qū)發(fā)展成為重要議題。“中央關心西藏，全國支援西藏”成為1979年“全國邊防工作會議”提出的概念之一，并被1980年召開的中央第一次西藏工作座談會所吸納。這向對口援藏政策方向邁進了一步。座談會初步形成“全國援藏”的概念，并為“全國援藏”政策的方向、模式和重點確定了基調，即結合西藏實際，突出西藏特點，調動中央有關部門和全國其他省、市自治區(qū)的力量支援西藏發(fā)展。接下來，在“全國援藏”格局中逐步形成了“全國援藏”的政策雛形。因為在1983年8月，國務院決定由四川、上海、浙江、天津四省市重點對口援藏，同時，上述四省市連同北京、江蘇、陜西與西藏建立項目上的對口支援與協(xié)作關系。此外，1983年，中央、國務院部門也開始與西藏自治區(qū)各部門對口聯(lián)系和幫扶。

1984年召開的中央第二次西藏工作座談會提出，西藏的對外開放包括對國外的開放和對國內其他省市區(qū)的開放，并指出要“堅持行之有效的對口支援辦法，并且要越辦越好”[18]。這次會議還安排西藏43項“近期迫切需要的中小型工程項目”（簡稱“43項工程”）。這“43項工程”的總投資為4.8億元，其中，中央投資2.4億元，西藏自籌2.4億元,總建筑面積23.6萬平方米。[19]據(jù)統(tǒng)計，9個省市共動員1.9萬名干部技術人員和工人參與建設?！?3項工程”實施的創(chuàng)新之處是實行項目建設包干責任制，即后來所說的“交鑰匙”工程[20]。值得注意的是，會議期間，黨中央、國務院決定在西藏成立一個新的機構——“國務院西藏自治區(qū)經(jīng)濟工作咨詢小組”。這一小組是在黨中央、國務院直接領導下，協(xié)助西藏自治區(qū)黨委和人民政府在經(jīng)濟建設方面提供決策方案起著咨詢、參謀作用。

雖然這次會議中央明確提出“國家直接投資項目、中央政府財政補貼、全國人民對口支援西藏”，標志著“全國援藏”的正式開始，而工程項目的實施也強化了內地援藏省市與援建項目之間的某種固定關系，這向對口援藏方向又邁進了一步，但是，內地省市與西藏受援地區(qū)之間并沒有“對口”關系。這一時期援藏主體仍然是以中央部門安排建設項目為主，其他地方省市為輔；援藏項目主要以面的覆蓋為主，援藏時間不具有連續(xù)性，援藏形式也不具有穩(wěn)定性[21]。同時，內地省市對西藏的支援是“省對省”的支援，并沒有對援助關系加以細化。但是，“43項工程”首次改變了長期以來單純靠中央投資的局面，開始了內地各省市共同投資、建設專項工程的新嘗試。

二、1994—2000年：對口援藏政策的正式確立

對口援藏本身帶有強烈的計劃性，但社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和深化，需要將對口援藏制度做出恰當?shù)陌才?，以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。1994年中央第三次西藏工作座談會召開，將對口援藏放在重要位置?！爸醒腙P心，全國支援西藏”由此形成了一個重要轉折點。因為不僅確立“分片負責，對口支援，定期輪換”[22]的方針，而且將其放在社會主義市場經(jīng)濟體制的框架下運作。從嚴格意義上講，對口關系明確化、支援任務清晰化從此開始。

（一）受援雙方結對關系的確立

在中央第三次西藏工作座談會之后，首先是確定北京、江蘇、上海、山東、湖北、湖南、天津、四川、廣東、福建、河北、陜西等14個省市對口支援西藏7個地市?！胺制撠?、對口支援、定期輪換”是對口援藏的基本內涵，也是內地支援西藏的新辦法。在這一框架下，“省對市（地區(qū)）”“市包縣”的對口支援關系開始出現(xiàn)。同時，有33個中央機關對口西藏自治區(qū)黨政的相應部門，于是在各部門系統(tǒng)內部，形成中央部委、國務院部門（甚至部分國家事業(yè)單位）分別對口支援西藏自治區(qū)黨政相應部門的結對關系。中央機關在對口支援西藏方面的雙重角色也展現(xiàn)了出來，其角色之一是中央部委、國務院部門與西藏自治區(qū)黨政相應部門結成對口支援關系，而角色之二是發(fā)揮中央機關的行政職能，動員甚至是安排內地省市（自治區(qū)）同一系統(tǒng)對口幫扶西藏自治區(qū)，形成了一種“系統(tǒng)援藏”的格局。這種對口關系是有別于省市對口支援西藏的。受援雙方長期固定的結對關系便由此形成。

(二）對口援藏領域的初步框定

中央第三次西藏工作座談會將對口援藏內容框定在“干部援藏為龍頭、技術援藏為骨干、資金援藏為補充”的框架之中。[23]之所以將干部援藏放在首要位置，是因為援藏干部在受援單位會按照受援雙方的結對關系安排其工作，援藏項目和資金也按照結對關系輸入，援藏干部也負有相應的責任，這樣，從制度上保障了“分片負責”的工作原則。由此，把項目資金援藏與干部援藏結合了起來。這相較于前兩次座談會“援藏”內容更為明晰。中央第一次西藏工作座談會僅有“在物質、技術等方面給以積極的支援”以及“有計劃地輸送大專院校和中等專業(yè)學校的畢業(yè)生”等表述，[24]中央第二次西藏工作座談會強調“堅持行之有效的對口支援的辦法”，[25]但并沒有明確對口支援的內容?！?3項工程”也主要限于干部援藏、經(jīng)濟援藏兩項內容。[26]

三、2001—2010年：對口援藏制度的發(fā)展

對口援藏政策的進一步完善則是進入新世紀的事。推動其完善的重要事件分別是2001年6月召開的中央第四次西藏工作座談會和2005年10月黨中央、國務院下發(fā)的“中央12號文件”。

（一）中央企業(yè)作為新的援藏主體

中央第四次西藏工作座談會安排15家央企承擔對口援藏任務。從資產(chǎn)的角度看，央企為國務院國資委所有或者由其控股，但也是市場主體，對其考核也主要是市場經(jīng)營指標。中央將援藏的任務交給央企，實際上造就了一個新的對口援藏體系。過去的對口援藏體系有省市援藏和中央機關援藏兩個，中央第四次西藏工作座談會后又增加了央企對口援藏。這種援藏體系至今沒有變化。

(二）省市對口援藏的結對關系“兩次調整”

中央第四次西藏工作座談會對省市對口援藏的結對關系作了一次調整。一是進一步擴大援藏主體范圍，新增加了吉林省、黑龍江省對口支援日喀則地區(qū)，安徽省對口支援山南。至此，參與援藏的省市總數(shù)達到17個。二是對初始結對關系也做了“微調”，其中，上海市增加對口支援薩迦縣，山東省增加對口支援南木林縣，天津市增加對口支援丁青縣，廣東省增加對口支援察隅縣，福建省增加對口支援工布江達縣。值得重視的是，當時還決定由福建、廣東共同支援墨脫縣。

2005年的“中央12號文件”下發(fā)之后，中央對對口援藏制度進行了第二次調整。不過，這是一次“微調”。其一，由于四川省提出本省也有藏區(qū)，而且其自然生態(tài)與西藏相似、經(jīng)濟也欠發(fā)達，四川省希望退出對口支援西藏昌都。中央決定由武鋼集團、中國鋁業(yè)接替四川省，分別對口支援八宿縣、察雅縣；安排由重慶市接替四川省對口支援昌都，繼續(xù)承擔類烏齊縣和芒康縣的援藏任務。其二，中央還安排有承擔對口援藏任務的15省市和未承擔對口援藏的12省以及大連、寧波、廈門、青島、深圳5個計劃單列市對口幫助西藏建設71個工程項目（簡稱“70項工程”），總投資10.62億元。[27]這樣，西藏自治區(qū)74個縣和雙湖特別行政區(qū)全部被納入對口支援的范圍。

（三）對口援藏領域的“兩次調整”

針對援藏領域，中央第四次西藏工作座談會強調“把干部援藏與經(jīng)濟援藏結合起來”[28]，從而突出了“經(jīng)濟援藏”。其實，內地最早給予西藏的支援主要是選派進藏干部、工程技術人員，運輸物資到西藏。這與中央第四次西藏工作座談會所強調的是一致的。但是，應該看到，進入新世紀后，中央更加強調西藏經(jīng)濟的發(fā)展，因此，“經(jīng)濟援藏”的內涵發(fā)生了變化，開始強調要從“輸血式”對口援藏向“造血式”的對口援藏方式轉變。對口援藏內涵上的拓展，顯示出中央第四次西藏工作座談會是對口援藏史中的又一個里程碑。

2005年“中央12號文件”將對口援藏任務概括為“以干部援藏為重點，把干部援藏和經(jīng)濟援藏、人才援藏和技術援藏結合起來”。從這一表述中可以看出，對口援藏領域中增加了“人才援藏”。[29]文件要求“高度重視智力援藏，為受援地區(qū)定向培養(yǎng)各類急需人才和專業(yè)技術人才、高技能人才。把培訓農牧區(qū)實用人才列入對口支援的重要內容”。新概念“智力援藏”的提出，是對多年來干部援藏、技術援藏、專業(yè)技術人才援藏等內容的高度概括，同時，如像內地給西藏經(jīng)濟社會發(fā)展提供決策咨詢等內容也被整合到了“智力援藏”之中。

（四）將西藏受援地區(qū)和部門作為本省市、本部門的一個特殊地區(qū)和部門

特別值得重視的是，在2001年召開的中央第四次西藏工作座談會上，江澤民強調“承擔對口支援的省市，應該把加快西藏受援地區(qū)的發(fā)展視為本省市的一項特殊任務，把那里的經(jīng)濟社會發(fā)展納入本省市整體發(fā)展計劃，實施全方位援助”。[30]隨后下發(fā)的相關文件則將對口援藏的部委也納入這一政策之中，中央要求“承擔對口支援任務的省市和中央、國家機關要把西藏受援地區(qū)和部門作為本省市、本部門的一個特殊地區(qū)和部門對待”。[31]從此，西藏受援地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展分別與內地相關省市、中央企業(yè)更加緊密地聯(lián)系在一起，也與中央機關的工作更加緊密地聯(lián)系在一起。從中央的西藏工作角度來講，因為對口援藏是作為整個西藏工作的重要組成部分，這種要求深化和提高了對口援藏的深度、廣度和力度。

四、2010—現(xiàn)在：對口援藏政策進入完備階段

2010年1月和2015年8月召開的中央第五、六次西藏工作座談會就對口援藏政策作了進一步完善。

（一）“投資實物工作量”的確立

中央第五次西藏工作座談會明確了建立援藏資金穩(wěn)定增長的機制，要求省市對口援藏的“年度援藏投資實物工作量，在現(xiàn)行的體制下，按該省市上一年度地方財政一般預算收入的1‰安排”[32]。這標志著省市對口援藏制度的進一步規(guī)范化、標準化。由于對口援藏省市財政預算年度是自然年度，即1月1日至12月31日為財政預算年度，這與援藏資金撥付時間存在矛盾，因此，在此次會議之后，實際是以2009年一般預算收入為基數(shù)來確定2011年的援藏投資實物工作量，以后年度按財政收入每年8%遞增。針對央企，中央也提出增加投入力度，但沒有數(shù)量規(guī)定。與此同時，不少援藏項目開始采取“交支票”[33]方式進行，讓受援地區(qū)有更多的自主權和參與性，并與“交鑰匙”方式相輔相成，以提高援藏資源的效率。

（二）援藏項目和資金“兩個傾斜”政策

援藏項目的投放和資金分配最受人關注的是資金的投向問題。起初，援藏省市和央企將援藏項目和資金投放在基礎設施建設等領域，而基礎設施又主要在城市，基層農牧民從對口援藏中得到的實惠并不明顯。在中央第四次西藏工作座談會上江澤民提出“新時期的援藏工作，要多搞一些能夠使廣大群眾直接受益的項目”[34]。2003年胡錦濤就此問題作出批示，從相關文件得到的信息是“今后援藏工作應該注意把重心向基層傾斜，幫助農牧民群眾發(fā)展生產(chǎn)，讓他們得到更多實惠”[35]。因此，中央第五次西藏工作座談會便明確了援藏資金分配“兩個傾斜”的政策規(guī)定，即將“確保80%以上的援藏資金用于民生領域、用于基層和農牧區(qū)”作為硬指標。于是《“十二五”時期對口支援西藏經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃匯編》（以下簡稱《“十二五”援藏規(guī)劃匯編》）[36]顯示，各省編制的援藏項目規(guī)劃，均標出“縣及縣以下的項目”所占比例。

（三）“再一次調整”對口援藏的結對關系

由于西藏各受援地區(qū)各自對應的援藏省市和央企在經(jīng)濟實力以及相應的財力上有較大的差異，西藏各受援地所實際得到的經(jīng)濟援助也相應有差異，從而造成各地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)了較大的差距。于是，在2014年8月25日召開的對口援藏20周年電視電話會議上，中央對省市對口援藏資金的使用與分配再次進行了調整?；驹瓌t是“大穩(wěn)定、小調整”。所謂“大穩(wěn)定”，是穩(wěn)定中央第三次西藏工作座談會所確定的結對關系，一般不作大的調整；“小調整”，則是將根據(jù)受援地的發(fā)展情況對支援方進行適當調整，以促進受援各個地區(qū)大體均衡發(fā)展。這次“小調整”主要體現(xiàn)在昌都市：從2016年1月開始，將對口支援林芝的福建省調整到昌都，并且將部分省市的援藏資金調出一部分，歸昌都統(tǒng)籌使用，同時給昌都市的絕大部分縣新增加一個援藏主體。

（四）對口援藏統(tǒng)籌機制建立

中央、援藏省市、中央企業(yè)、西藏受援地區(qū)都建立了相應的統(tǒng)籌機制。中央層面，在中央西藏工作協(xié)調領導小組下設經(jīng)濟社會組，設在國家發(fā)改委地區(qū)司，統(tǒng)籌協(xié)調對口援藏工作。援藏省市層面，承擔對口援藏任務的省市設立專門部門，稱為“援藏后方指揮部”，任命相應行政級別的官員負責相關工作（當然，不少省市也把援助新疆、青海以及其他援助綜合在一個部門）；在西藏受援地區(qū)則設立“援藏前方指揮部”，任命援藏干部擔任援藏總領隊。例如，北京市整合相關部門[37]組建了北京市對口支援和經(jīng)濟合作工作領導小組，市委書記擔任組長、市長擔任常務副組長，下設新疆和田指揮部、西藏拉薩指揮部、青海玉樹指揮部。北京西藏拉薩指揮部是北京市派駐西藏的專門援建組織機構，專門負責援藏工作的日常管理。[38]中央企業(yè)層面，在其總部建立援藏工作領導協(xié)調機構，在西藏受援地區(qū)設立援藏工作隊，任命援藏干部擔任援藏領隊。西藏受援地區(qū)層面，從西藏自治區(qū)到縣級政府都建立了對口援藏工作領導小組，接受援助的單位也建立相應的機構，并有專門領導負責。

（五）“組團式”援藏方式

對口援藏20周年電視電話會議對援藏領域進行優(yōu)化，“大力實施經(jīng)濟援藏、教育援藏、就業(yè)援藏、科技援藏、干部人才援藏，進一步完善全方位、多層次、寬領域的對口支援西藏工作格局”，[39]可見，新增加了“教育援藏”“就業(yè)援藏”，并把“經(jīng)濟援藏”放到第一的位置上，“干部援藏”放在最后，對口援藏的內容和形式又有較大的變化。中央和國家機關于2015年8月和12月分別推出了“組團式”醫(yī)療、教育人才援藏政策。據(jù)調查，2015—2018年的3年間，各省市累計已選派519名醫(yī)療專家組團進藏對口支援西藏8所醫(yī)院建設，派出1135名援藏教師對口支援西藏20所學校建設。[40]

（六）多部門“聯(lián)合考核”對口援藏

考核對口援藏績效的最新舉措是“年度聯(lián)合考核”[41]。所謂“聯(lián)合考核”，是由國家發(fā)改委牽頭，中央組織部、教育部、衛(wèi)計委、扶貧辦和17個援藏省市援藏工作機構共同組成考核組，前往受援地區(qū)進行實地調研考核?？己说哪康氖侨媪私庹莆漳甓扔媱澟c規(guī)劃銜接、年度計劃執(zhí)行、經(jīng)濟對口支援資金到位率和項目開工率、竣工驗收率、投資完成率，援受雙方專門工作機構設立及履職等情況。這一制度推出的背景也與“組團式”援藏密切相關。對口援藏從不監(jiān)督或者較少監(jiān)督到三年評估，再到“一年一考評”變化，顯示出監(jiān)督制度的不斷完善的邏輯過程。

五、對口援藏政策演化的特征與趨勢

目前對口援藏制度仍然處于演化狀態(tài)，總結迄今為止的對口援藏制度，其演化趨勢為：

其一，從對口援藏的主體分析。對口援藏的主體逐漸增加，主要表現(xiàn)在：一是2001年中央第四次西藏工作座談會召開，決定在原來的內地14個援藏省市基礎上，新增黑龍江、吉林、安徽3個省和17家中央企業(yè)承擔對口援藏工作，由此對口援藏單位增加為17個內地省市、17家中央企業(yè)和有關中央和國家部委，形成了省市對口援藏體系、央企對口援藏體系和中央機關對口援藏體系。二是除中央指定的省市和央企外，中央也引導非公有制企業(yè)進入援助領域。當前，對口援藏主體呈現(xiàn)多元化的趨勢，中央所設想的“全國支援西藏”的格局已經(jīng)形成。

其二，從對口援藏的方式和領域分析。隨著對口援藏工作的開展，對口援藏的制度內涵不斷豐富，對口援藏的內容、形式和領域不斷拓展。一是實現(xiàn)了對口援藏對象的全覆蓋。1994年首批確定了內地14個省市對口支援西藏的7個地市的44個縣。2001年，中央第四次西藏工作座談會召開，將尚未列入受援范圍的西藏29個縣和雙湖特別區(qū)[42]以不同方式全部納入對口支援范圍。至此，西藏自治區(qū)內的73個縣和雙湖特別區(qū)全部納入對口支援的范圍，實現(xiàn)了對口支援西藏的全覆蓋。二是從初期的主要依靠援藏項目和干部，逐漸到將干部援藏和經(jīng)濟援藏結合起來，再發(fā)展為經(jīng)濟援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏相結合，又逐步形成目前的經(jīng)濟援藏、教育援藏、就業(yè)援藏、科技援藏、干部人才援藏的全方位、寬領域、多層次援助體系。三是對口援藏資金的80%以上用于農牧區(qū)、農牧民的要求，越來越多的援藏資金和項目向基層和農牧區(qū)、向民生傾斜。對口援藏工作開展之初，主要采取以援藏干部為紐帶，以項目建設為載體，通過項目、資金、物資等形式支援西藏經(jīng)濟建設，將援藏資金和項目主要投向城鎮(zhèn)基礎設施建設和提高城市功能。四是內地省市把受援地區(qū)和部門納入本地區(qū)、本部門的發(fā)展規(guī)劃，作為本地區(qū)、本部門的一個特殊地區(qū)和部門加以特殊扶持，有些內地省市將受援的縣列為本省市特殊的縣予以扶持。這是世界上絕無僅有的援助方式。

其三，從對口援藏時間分析。2001年中央第四次西藏工作座談會決定，將對口援藏在原定10年的基礎上再延長10年，到2010年結束；2010年中央第五次西藏工作座談會決定，將對口援藏的年限再次延長10年，即延長至2020年；2014年8月25日，中央召開的對口支援西藏工作20周年電視電話會議作出了“充分認識和把握對口支援西藏工作的長期性、群眾性、科學性”[43]的論斷，對口援藏是一項長期的政治任務，要牢固樹立長期援藏、長期建藏的思想。[44]這是在我國全面建成小康社會的背景下，中央對深化對口援藏制度、長期發(fā)揮其作用的科學認識，暗含著未來較長時期內對口援藏在推進西藏長足發(fā)展和長治久安中將會繼續(xù)發(fā)揮重要作用。這說明對口援藏不是一個權宜之計，而是促進西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠性戰(zhàn)略。

其四，從對口援藏力度分析。自對口援藏政策正式確立以來，項目援藏、資金援藏和人才援藏是最主要的形式，各援助單位不斷加大援藏力度，援藏資金和項目數(shù)量在穩(wěn)定增長。據(jù)統(tǒng)計，1994—2010年，對口支援西藏的17個省市和17家中央企業(yè)累計建設大型援助項目4393個，資金總規(guī)模達到133億元。分階段來看:1994—2004年，國家部委、各對口中央企業(yè)和省市等援藏主體共支援西藏基本建設項目1698個，總投資54億元，其中第三次西藏工作座談會確定的62項工程中由各省市援建32個項目；第四次西藏工作座談會確定的117項工程中由各省市援建70個重點建設項目。2004—2007年，第四批援建項目1401個，總投資25.72億元，2007—2010年第五批援建項目超過1200個，總投資50多億元。從年均援藏項目的資金投入來看，1995—2004年為6億元，2004—2007年為8億余元，2008—2010年接近17億元，可見，援藏項目資金投入的增長十分顯著。[45]2010年，第五次西藏工作座談會又要求各援藏省市將上一年度地方財政一般預算收入的1‰安排用于對口援藏工作，“十二五”期間，17個援藏省市將累計投入援藏資金141.6億元，援建1610個項目，涵蓋農牧區(qū)基礎設施、市政建設、社會事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域。[46]這些說明，內地各地區(qū)、各部門和一些央企對西藏的援助是實實在在的。

總之，對口援藏的制度內涵不斷豐富，機制更加明確，格局逐漸穩(wěn)定，體系不斷完善，制度建設成效顯著。但是，對口援藏制度回應國家現(xiàn)代化發(fā)展的國家需求，本身尚存在很大的“缺口”，是該制度今后完善的方向;另一方面，對口援藏本質上是項目建設的問題，內地項目建設管理中的問題也被移植到西藏，而且有些更加突出。

六、展望：對口援藏政策的持續(xù)與終結

按照馬克思主義的觀點，任何事情都有一個產(chǎn)生、發(fā)展和消亡的過程。對口援藏制度也不例外。應當說，當前的對口援藏制度已經(jīng)是相當完善了。中央對對口援藏政策一次又一次延長時間，各方面特別是受援地區(qū)開始關注對口援藏政策是否持續(xù)下來，什么時候會終結。筆者認為，對口援藏的持續(xù)與終結應該是國家現(xiàn)代化發(fā)展的歷史任務決定的。這是我們觀察問題的視角。

（一）對口援藏制度的持續(xù)

中央第三次西藏工作座談會將以前未制度化的援藏實踐活動作進一步制度化的安排。這是對口援藏的新起點，標志對口援助制度在國家政策范圍內正式建立，也埋下了相同相似情況下在其他區(qū)域實施這一制度的“伏筆”。此后的制度化對口援藏使得西藏受援地區(qū)經(jīng)濟社會得到快速發(fā)展，受到當?shù)馗刹咳罕姷臍g迎。

早在1994年的第三次中央西藏工作座談會上，中央領導就提出援助西藏的“長期性”。江澤民說：“從增強中華民族凝聚力的高度，深刻認識中央關于全國支援西藏的決策的深遠意義，從人才、資金、物資等多方面做好支援工作。這件事要堅持不懈地長期做下去?！盵47]中央當時的文件也明確寫道“援助西藏應當是長期的、主動的、多方面的”。[48]這無疑釋放重要的信號：對口援藏不是暫時政策，或者是“權宜之計”，而是持久性的政策。孫勇教授指出：“盡管中國的疆域在歷史上有過一定的變動，但是今天960萬平方公里的版圖，是近代以來各族人民共同抵抗帝國主義侵略的結果，也是數(shù)千年中各族人民交往、交流、交融，一道開拓和守護的結果。現(xiàn)在的一個統(tǒng)一的多民族中國，是中華民族大家庭各族兒女澤被后世、傳之萬代的基業(yè)，援藏就是在夯實這個萬代基業(yè)。”[49]但對于一般人來講，不可能從這樣高度去認識對口援藏制度的持續(xù)問題，仍然擔心這項政策不會持續(xù)下來。當然，這種擔心不是沒有道理的。

實踐的舉措已經(jīng)給出最好的答案，因為接下來的2001年召開的第四次中央西藏工作座談會上，時任國務院總理朱镕基強調：“必須清醒地看到，從根本上改變西藏落后的面貌，是一項長期艱苦的任務，需要持之以恒的不懈努力”。[50]如前所述，中央決定援藏再延長10年。中央第五次西藏工作座談會再次將援藏政策延長10年。對口援藏制度在中央西藏工作座談會這樣一個“邊疆民族地區(qū)發(fā)展和穩(wěn)定的特殊工作機制”中得以一次再一次被保留，并在制度的內涵上得以深化和豐富。[51]對口援藏能夠持續(xù)決定于對對口援藏的長期性的認識，對口援藏20周年電視電話會議作出了對口援藏“長期性”的論斷。我們認為，對口援藏的長期性應該是由國家現(xiàn)代化發(fā)展的歷史任務決定的。從目前國家現(xiàn)代化所處的階段來看，西藏實現(xiàn)與內地一體化發(fā)展的任務遠沒有完成，在全國發(fā)展格局中，西藏遠遠沒有走出異質結構、進入與內地均質結構的狀態(tài)。西藏與內地的發(fā)展差距擴大是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化最大障礙。第三次中央西藏工作座談會以來國家加大推動西藏發(fā)展的力度，但西藏與內地的發(fā)展差距仍然很大。

人們已經(jīng)形成這樣的共識：不縮小包括邊疆民族地區(qū)與內地的差距，難以實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調發(fā)展；沒有包括西藏在內的邊疆民族地區(qū)全面建成小康社會，就不能說全國已經(jīng)建成小康社會；沒有包括西藏在內的邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代化，就不能說實現(xiàn)中國的現(xiàn)代化。在長達千年的時間長河中，由于受到封建農奴制和政教合一的嚴重影響，特別是和平解放前的二三百年間，西藏經(jīng)濟社會發(fā)展處于低谷。西藏和平解放、民主改革為西藏經(jīng)濟社會發(fā)展開辟了康莊大道，但由于經(jīng)濟發(fā)展的起點很低，縱向比較，西藏確實取得了舉世矚目的成就，而橫向比較，特別是與內地發(fā)達地區(qū)比較，西藏仍是中國最為落后的區(qū)域之一。國家現(xiàn)代化發(fā)展的最根本目標是迅速改變西藏落后的面貌，短期內是解決西藏與內地的較大發(fā)展差距（事實上中國西部的其他少數(shù)民族也面臨這樣的問題），中期內是解決西藏與內地一道實現(xiàn)全面建成小康社會的問題，未來長期的目標是解決西藏與內地一道實現(xiàn)現(xiàn)代化的問題。

關于西藏的發(fā)展，中央第五次西藏工作座談會將其定位為“跨越式發(fā)展”，中央第六次西藏工作座談會將其定位為西藏經(jīng)濟社會發(fā)展，十九大后的定位為“長足發(fā)展”。根據(jù)鄧小平“兩個大局”的思想，抓住國家經(jīng)濟實力增強的有利條件，推動西藏實現(xiàn)“長足發(fā)展”，不斷縮小與內地的發(fā)展差距。因此，全國發(fā)展格局“一盤棋”要求對口援藏作為統(tǒng)合或者國家現(xiàn)代化的工具，完全有必要持續(xù)下去?！伴L期建藏”作為新時期建設西藏的戰(zhàn)略性思想和實踐行動注重從長計議西藏的發(fā)展，綜合利用各種手段推動西藏發(fā)展和穩(wěn)定。與此相應，堅持“長期援藏”，持續(xù)推動對口援藏，加大投入力度，深化援藏內涵，拓展援藏領域，被認為是新時期對口援藏制度建設的主要議題。

（二）對口援藏制度的終結

當然，我們也注意到“等靠要”或者依賴思想在西藏受援地區(qū)有一定程度的上升。這傳遞了一個不好的信號，也引發(fā)了人們對對口援藏制度終結問題的思考。對口援藏政策一延再延以至于中央作出了對口援藏長期性的判斷，人們便產(chǎn)生了誤解：誤認為這種制度將在西藏永久存續(xù)下去。

如前所述，對口援藏作為針對促進西藏這樣的邊疆民族地區(qū)加快發(fā)展、加快與內地交往交流交融等方面的一種特殊制度安排，中央將這種制度設定在特定的區(qū)域內和時間范圍內，而沒有將此種制度“泛化”，推延到所有的邊疆民族地區(qū)，并“泛化”成為一般性制度安排；同時，也不會不設定時間限制永久援助下去。國家現(xiàn)代化發(fā)展是對口援藏制度產(chǎn)生的原因，同時也是該項制度終止的原因。

從認識對口援藏的性質出發(fā)，一旦西藏發(fā)展完成了國家現(xiàn)代化對于西藏地方的要求，對口援藏作為一種特殊的制度安排，就應該在西藏退出歷史舞臺，實現(xiàn)自身的終結。否則，援助方和受援方均會很難再確定自身的角色，在統(tǒng)一的多民族國家內，地方對地方、中央機關對西藏自治區(qū)黨政機關、中央援藏企業(yè)與受援地區(qū)等之間的正常關系，或被扭曲，國家現(xiàn)代化可能走向它的反面。

有了這樣的認識，就能夠很好回答，當西藏全面建成小康社會之后是否需要繼續(xù)實施對口援藏的問題了。當中國實現(xiàn)了全面建成小康社會，西藏自治區(qū)經(jīng)濟、政治、社會實現(xiàn)了與內地的一體化發(fā)展，終止對口援藏制度的決定性因素就有了。

七、結束語

回顧對口援藏的歷史線索，一是對口援藏政策是西藏和平解放以來中央從謀劃西藏經(jīng)濟社會發(fā)展各項舉措和政策中提煉形成的，濫觴于計劃經(jīng)濟時代，而最終形成于社會主義市場經(jīng)濟體制建立過程中，完善于社會主義建設新時代。二是“全國援藏”的政策取向和輿論氛圍是對口援藏制度的前提和基礎。單就對口援藏政策本身而言，由于對口援藏是在沒有現(xiàn)成的理論準備下摸索進行的，同時又是在中國進行市場化為取向的改革下不斷完善的。實踐上，對口援藏是在探索中推進的，在很大程度上符合鄧小平的“摸著石頭過河”的邏輯；隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，各地區(qū)的利益逐步呈現(xiàn)出來，對口援藏政策也得到不斷完善。其中，有兩個里程碑意義的事件值得重新一提。

中央第三次西藏工作座談會的召開是一個標志性事件。中央將分散的對口支援進行固定化，確立了“分片負責，對口支援，定期輪換”的方針,標志著制度化的對口援藏正式確立。2001年召開中央第四次西藏工作座談會則是在此基礎上的深化。這兩次座談會對確定對口援藏起了關鍵性作用：第一，將“全國援藏”具體化為“對口援藏”，而對口援藏主要方式包括財政資金的橫向轉移，也包括干部和技術人才的橫向支援，還包括在經(jīng)濟以及科教文衛(wèi)等社會發(fā)展各方面提供多方面的支持；第二，確定了省市對口援藏的“結對（對口）關系”，長期穩(wěn)定的結對援藏關系使得對口援藏變成可檢驗的支援關系；第三，明確要求對口援藏省市、中央機關將對口地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展納入到本地區(qū)、本部門的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和工作目標之中。

中央第五次西藏工作座談會是對口援藏發(fā)展史上又一標志性事件。這次會議明確了建立援藏資金投資投入的機制，這標志著省市對口援藏制度的進一步規(guī)范化、標準化。不僅援藏投資實物工作量有了規(guī)定，而且，援藏資金投入上要求實現(xiàn)向農牧民、基層“兩個傾斜”，民生改善被納入對口援藏的重點領域。對口援藏20周年電視電話會議和中央第六次西藏座談會對對口援藏政策作了重要修正。中央對對口支援的結對關系實行“大穩(wěn)定、小調整”，根據(jù)受援地的發(fā)展情況對支援方進行了適當調整，昌都在對口援藏政策調后得到了前所未有的傾斜。這些舉措對于均衡對口援藏資源有較大作用。

總之，對口援藏政策作為國家對口支援方式之一，從最初的出現(xiàn)到制度化的開始，對口援藏經(jīng)歷了不斷地發(fā)展和優(yōu)化，并日漸趨于成熟。這一行之有效的政策安排及其實施經(jīng)驗，后被中央總結為帶有共性的“對口支援”向四省藏區(qū)拓展，并于2011年開始全面組織實施，明確了經(jīng)濟發(fā)達的六省市13家央企和26個中央國家機關與青海省6個藏族自治州及所屬33個縣結成結對關系。中央第五次西藏工作座談會之后，四川、云南、甘肅省內對口支援本省藏區(qū)的工作機制也得到實施。

[1] 本文系國家社科基金重大項目“十八大以來黨中央‘治邊穩(wěn)藏’戰(zhàn)略思想的理論體系研究”（編號：16ZZD051）和云南大學一流大學社會科學理論創(chuàng)新高地建設項目（發(fā)展經(jīng)濟學）（編號：C176240103）的階段性成果。

[2] 謝偉民、賀東航、曹尤：《援藏制度:起源、演進和體系研究》［J］，《民族研究》2014年第2期。

[3] 李曦輝：《援藏與西藏經(jīng)濟社會50年變遷》［J］，《中央民族大學學報》2000年第5期。

[4] 謝偉民、賀東航、曹尤：《援藏制度:起源、演進和體系研究》，《民族研究》2014年第2期。

[5] 賀新元：《中央“援藏機制”的形成、發(fā)展、完善與運用》［J］，《西藏研究》2012年第6期。

[6] 潘久艷：《對口援藏20年的成就與問題》［J］，《華西邊疆評論》2014年年刊。

[7] 楊明洪、劉建霞：《省市對口援藏制度及其演化分析》［J］,《民族學刊》2019年第1期。

[8] 楊明洪：《市場化背景下的中央企業(yè)對口援藏制度研究》［J］,《中國藏學》2015年第3期。

[9] 楊明洪：《中央機關對口援藏制度研究》［J］,《中國藏學》2016年第4期。

[10] 楊明洪、張營為：《對口援藏制度研究進展》［J］,《民族學刊》2016年第2期。

[11] 魏克：《長期建藏思想的提出和重要意義》［J］，《中國藏學》1991年第3期。

[12] 劉偉：《西藏教育事業(yè)迅速發(fā)展》［N］，《人民日報》1992年1月11日。

[13] 〖WT6B1〗《中央對口援藏大事記》［EB/OL］，http://www.360doc.com/content/15/0826/08/7499155_494776132.shtml.

[14] 王代遠：《全國支援西藏工作經(jīng)濟社會效益研究》［M］，拉薩：西藏藏文古籍出版社，2012年，第140頁。

[15] 〖WT6B1〗《中央對口援藏大事記》［EB/OL］，http://www.360doc.com/content/15/0826/08/7499155_494776132.shtml.

[16] 賀新元:《以毛澤東為核心的第一代領導集體對中央“援藏機制”的理論貢獻與積極探索》［J］，《西藏研究》2012年第4期。

[17] 1974年中央發(fā)布《關于內地支援西藏大中專師資問題意見的報告》。參見靳薇：《西藏：援助與發(fā)展》［M］，拉薩：西藏人民出版社，2010年，第49頁。

[18] 中央文獻研究室等：《西藏工作文獻選編（1994—2005）》［C］，北京：中央文獻出版社，2006年，第364頁。

[19] 西藏自治區(qū)人民政府辦公廳等編：《全國支援西藏》［C］，西藏人民出版社，2002年，第56頁。

[20] “交鑰匙”工程指的是由援助方將項目建成完工后，將項目移交給受援地相關部門，適合“交鑰匙”的項目主要是“建筑標準高、技術難度高、投資規(guī)模大、能展示援藏形象和成果的標志性項目”，所體現(xiàn)的不僅僅是財政責任，還體現(xiàn)其他責任（例如工程質量監(jiān)管）。

[21] 艾俊濤:《西藏經(jīng)濟社會發(fā)展問題研究》［M］，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2010年，第17頁。

[22] “分片負責”是指：西藏的每個地區(qū)分別由兩個省市負責；對口支援是指：中央機關各部門對口支援自治區(qū)區(qū)直機關相應部門，相關省市在負責的片區(qū)按部門與縣進行對口支援；定期輪換是指：基本按照每三年一輪換的固定模式進行支援。

[23] 馬新明：《豐碑：北京市對口援藏二十年實踐與探索》，北京：北京聯(lián)合出版社，2014年，第28頁。

[24] 《中共中央關于轉發(fā)〈西藏工作座談會紀要〉的通知（1980年4月7日）》，載中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編》［M］，北京：中央文獻出版社，2005年，第364頁。

[25] 同上。

[26] 中組部、人事部：《關于做好為西藏選派干部工作有關問題的通知》（組通字〔1995〕8號）。

[27] http://politics.people.com.cn/BIG5/8198/50050/52280/3636709.html。

[28] 《中共中央、國務院關于做好新世紀初西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見（2001年7月13日）》，載中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編》，第589頁。

[29] 《中共中央、國務院關于進一步做好西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》（2005年9月，中辦發(fā)［2005］12號）。

[30] 江澤民：《促進西藏實現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安（2001年6月25日）》，載中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編》，第553頁。

[31] 《中共中央、國務院關于做好新世紀初西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見（2001年7月13日）》，載中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編》，第589頁。

[32] 馬新明：《豐碑.北京對口援藏二十年時間與探索》，第35頁。

[33] “交支票”項目工程指的是根據(jù)項目預算將項目所需資金交給受援地相關部門，由受援地進行項目建設?！敖恢薄表椖恐饕恰百Y金量小、技術難度低、點多面廣、涉及民生補貼類的項目”。

[34] 江澤民：《促進西藏實現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安（2001年6月25日）》，載中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編》，第553頁。

[35] 金世洵、范恒山主編：《“十二五”時期對口支援西藏經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃匯編（2011—2015）》［C］，西藏自治區(qū)發(fā)展和改革委員會，2012年，第508頁。

[36] 金世洵、范恒山主編：《“十二五”時期對口支援西藏經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃匯編（2011—2015）》。

[37] 北京市西部開發(fā)工作領導小組（北京市援藏工作領導小組）、北京市支援三峽庫區(qū)移民工作領導小組、北京市對口支援地震災區(qū)領導小組。

[38] 馬新明：《豐碑：北京市對口援藏二十年實踐與探索》，第70—71頁。

[39] 《對口援藏工作20周年電視電話會議召開》［N］，《人民日報》2014年8月26日第2版。

[40] 楊明洪：《“組團式”醫(yī)療人才援藏：對口援藏機制創(chuàng)新及其實踐應的調查分析》［J］,《中國藏學》2018年第4期；楊明洪：《扶貧模式與援助方式的雙重轉換:“組團式”援藏的實踐與啟示》［J］,《西北民族研究》2018年第4期。

[41] 《國家發(fā)展改革委辦公廳關于2017年度對口支援西藏和四省藏區(qū)績效綜合考核評價工作的通知》(發(fā)改電［2017］754號)。

[42] 雙湖特別區(qū)隸屬于那曲地區(qū)，于2013年4月正式改設為雙湖縣。

[43]《對口援藏工作20周年電視電話會議召開》［EB/OL］，http://paper.people.com.cn/rm rb/html/2014-08/26/nw.D110000renmrb_20140826_1-02.htm。

[44]《惠晶.解讀：對口援藏會傳出九大信號》［EB/OL］，http://www.tibet.cn/news/index/xzyw/201408/t2014 0829_2017145.htm。

[45] 王代遠:《全國支援西藏工作的經(jīng)濟社會效益研究》［M］，拉薩：西藏藏文古籍出版社，2012年，第200—201頁。

[46] 王樹云：《中央第五次西藏工作座談會以來西藏經(jīng)濟社會發(fā)展綜述》［EB/OL］，http://www.xdrc.gov.cn/ReadNews.khtml?NewsID=3426。

[47] 江澤民：《圍繞發(fā)展和穩(wěn)定兩件大事，開創(chuàng)西藏工作新局面（1994年7月20日）》，中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編》，第463頁。

[48] 《中共中央、國務院關于加快西藏發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的意見（1994年8月29日）》，中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編》，第490頁。

[49] 孫勇：《維護西藏地區(qū)社會穩(wěn)定的對策研究》［M］，拉薩：西藏人民出版社，2012年，第355頁。

[50] 朱镕基：《關于加快西藏經(jīng)濟發(fā)展（2001年6月25日）》，中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編》，第564頁。

[51] 王茂俠:《邊疆民族地區(qū)發(fā)展和穩(wěn)定的特殊工作機制》［J］，《民族研究》2012年第6期。